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De Kioto a París: la lucha de la ONU contra el cambio climático

De Kioto a París: la lucha de la ONU contra el cambio climático
Fuente: elaboración propia.

La Organización de las Naciones Unidas lleva medio siglo luchando contra el cambio climático. Con hitos como los acuerdos de Montreal, Kioto o París, la ONU ha conseguido aglutinar los esfuerzos de Gobiernos, sociedad civil y empresas para proteger el planeta. En los próximos años, decisivos para evitar un punto de no retorno en el calentamiento global, la ONU enfrentará retos como la crisis económica provocada por la pandemia o la tendencia de algunos países a priorizar sus intereses nacionales al bienestar internacional.

Las alarmas comenzaron a sonar en los años setenta. Varios eventos climáticos extremos y la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera empezaron a apuntar a que la mano del hombre estaba cambiando el clima. Ante esta situación, la ONU convocó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, conocida también como la Cumbre de la Tierra de Estocolmo, ciudad donde se celebró. Este primer gran evento internacional en materia climática convocó a políticos, científicos y diplomáticos de 179 países y abrió el debate sobre la contaminación transfronteriza o la degradación ambiental.

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Siete años después, en 1979, la Organización Meteorológica Mundial, una agencia de la ONU, convocó en Ginebra la primera Conferencia Global del Clima, compuesta esta vez por científicos. Esta conferencia reconoció que el cambio climático era un problema serio y acordó crear un programa para promover la investigación sobre la materia. Era el comienzo de una andadura que sigue activa y que ha liderado la lucha contra el cambio climático a nivel mundial.

El largo camino hacia Kioto

El primer gran éxito de la la acción climática de la ONU, el Protocolo de Montreal, llegaría poco después de la conferencia de Ginebra. Negociado en 1987, solo dos años después del descubrimiento del agujero de la capa de ozono en el Antártico, este protocolo fijaba un calendario de eliminación de las sustancias que destruyen la capa de ozono, como los clorofluorocarbonos, gases utilizados en aerosoles y refrigeración. Fue el primer acuerdo medioambiental global, vinculante y basado en proyecciones científicas. La existencia de alternativas menos dañinas a esos gases, el consenso científico y la cooperación política fueron claves en su éxito. En menos de dos décadas, los países miembros disminuyeron la producción de estas sustancias de 1,8 millones de toneladas anuales en 1987 a unas 83.000 toneladas en 2005. En 2009 el Protocolo de Montreal se convirtió, además, en el primer tratado de la ONU en ser ratificado por todos los países del mundo.

Tras el Protocolo de Montreal, otros hitos marcaron el rumbo de las acciones de la ONU en materia climática. Por un lado, el fin de la Guerra Fría abrió las puertas a mayor cooperación global en temas medioambientales; por otro, dos informes avivaron el consenso científico, político y social. Uno fue el primer informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de las Naciones Unidas, que alertaba de los riesgos del aumento de las emisiones, como la subida de las temperaturas y el nivel del agua. El otro es el conocido como Informe Brundtland o Nuestro futuro común, realizado por la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de la ONU. La Comisión popularizó el concepto de “desarrollo sostenible”, aquel que satisface las necesidades del presente “sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. También apuntó al coste medioambiental y social del modelo económico imperante. 

El Informe Brundtland se convirtió en uno de los documentos rectores de la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida también como Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992. Este fue un evento clave en la lucha contra el cambio climático. Sus conclusiones incluyeron la protección de bosques y de la diversidad biológica o veintisiete principios acerca del desarrollo sostenible. Sin embargo, su logro más importante fue la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que firmaron en pocos meses 158 países y tiene hoy ratificación casi universal. Esta convención sentó las bases sobre las que se han erigido los esfuerzos posteriores de la ONU para limitar las emisiones. 

El objetivo de la Convención es estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero para evitar interferencias en el sistema climático causadas por el hombre. Los países industrializados llevan la iniciativa y la responsabilidad en la lucha contra el cambio climático como principales causantes del problema por haber desarrollado sus economías con modelos altamente contaminantes. A estos países se les requiere proporcionar ayuda financiera y tecnológica a otros países, y presentar periódicamente información detallada sobre sus fuentes de emisiones y sus políticas. La Convención proponía que para el año 2000 las emisiones causadas por el hombre debían volver a niveles previos a 1990. Aunque no lo reconoce explícitamente, la Convención descansa además sobre ideas como la justicia distributiva y la equidad.

El órgano supremo de la Convención es la Conferencia de las Partes (COP), en la que están representados todos los países firmantes. La COP se reúne cada año para examinar la aplicación del acuerdo y de los instrumentos jurídicos adoptados por los firmantes en anteriores ediciones. La primera COP se celebró en 1995 en Berlín, donde se iniciaron las conversaciones para crear un instrumento adjunto a la Convención con compromisos significativos de reducción de emisiones.

De Kioto a Copenhague

Fruto de las aspiraciones manifestadas en Berlín nació, en la tercera COP (1997), el Protocolo de Kioto. La Comunidad Económica Europea y 37 países industrializados —que no incluían a China e India, pero sí a doce “economías en transición” del centro y este de Europa— se comprometieron a reducir sus emisiones tomando como referencia los niveles de 1990. A diferencia de la Convención, el Protocolo recoge metas de reducción específicas: una media total de 5,2% de reducción para el 2012.

Entre los instrumentos creados por el Protocolo destaca el Mecanismo de Desarrollo Limpio, un mercado de compraventa de permisos de emisión. Este mecanismo permite a los países desarrollados llevar a cabo proyectos de reducción de emisiones en países en desarrollo para ganar créditos de emisión de toneladas de CO2 y alcanzar así sus objetivos de reducción. En la práctica, si bien impulsa la inversión sostenible en economías emergentes, también ha servido para que países desarrollados cumplan con los objetivos sin reducir sus propias emisiones, sino invirtiendo en proyectos más baratos en países en desarrollo.

La orientación de mercado de los mecanismos fue en parte propuesta por Estados Unidos, pero el Senado estadounidense rechazó la ratificación del Protocolo y en 2001 el Gobierno de George Bush retiró la firma de su país. A día de hoy, los únicos países que no han ratificado el acuerdo de Kioto, además de EE. UU., son Sudán del Sur, Andorra, Ciudad del Vaticano. El primero es un Estado muy joven y los otros dos son micro-Estados. Canadá, por otro lado, se retiró en 2011. Pese a la anomalía que suponen Estados Unidos y Canadá, el Protocolo de Kioto se convirtió en la piedra angular de la batalla contra el cambio climático.

Emisiones de CO2 desde el Protocolo de Kioto.

Las siguientes ediciones de la COP continuaron la senda marcada por Kioto hasta la COP15 de Copenhague, en 2009. Esta cumbre cambió radicalmente la forma de negociar vista hasta entonces, basada en el multilateralismo, en el que el conjunto de países debaten hasta llegar a una conclusión común. En esta ocasión, por el contrario, Estados Unidos, Sudáfrica, China, India y Brasil se reunieron de manera privada antes de la cumbre y elaboraron el Acuerdo de Copenhague, que fue entregado al resto de los participantes para que lo adoptasen directamente.

La propuesta, que no incluía objetivos de reducción específicos, determinó el rumbo de la conferencia, provocando el rechazo de muchos países y reduciendo el texto a un acuerdo político no vinculante. Frente a los compromisos voluntarios para las economías en desarrollo, los países industrializados se comprometieron a aplicar metas de reducción para 2020 con el fin de mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2 ºC. 

El Acuerdo de Copenhague estuvo lejos de mostrar la ambición que requería la situación. El sistema de Kioto había fracasado: las emisiones de carbono se habían disparado en la primera década del siglo XXI, especialmente en China, y para el 2009 el aumento de la temperatura del planeta era de 0,8 ºC respecto a niveles preindustriales. Si no se hacía nada para impedirlo, las estimaciones más optimistas preveían un calentamiento de entre 1,8 y 4 ºC para finales de siglo. Pese a la evidencia científica, la reducción de emisiones prevista para 2020 que establecía Copenhague era solo algo más ambiciosa que no imponer ninguna medida. 

Pese al gran rechazo que el Acuerdo despertó, sus principios se fueron adoptando en los años siguientes. En la COP16 de Cancún se impulsaron algunas de las ideas nacidas en Copenhague, como el Fondo Verde del Clima, que financia la adaptación y mitigación  de los efectos adversos del cambio climático en los países en desarrollo, o la promesa de proporcionar a estos países 100.000 millones de dólares anuales en financiación medioambiental para 2020, después ampliado hasta 2025.

Rusia, Arabia Saudí, Estados Unidos, Canadá o Australia están entre los países que más CO2 emiten por habitante.

Sin embargo, Rusia, Japón, Nueva Zelanda, Australia y, de nuevo, Canadá y Estados Unidos optaron en la COP18 de Doha, en 2012, por no participar en el segundo período de aplicación del Protocolo de Kioto, entre 2013 y 2020. Al perder a muchos de los grandes contaminadores, el segundo período pasó a agrupar tan solo un 15% de las emisiones globales.

El impulso de París

Tras el fracaso de Copenhague y el duro golpe al protocolo de Kioto de 2012, las esperanzas se depositaron sobre la siguiente gran cumbre del clima, la COP21 de París de 2015. De ella resultó el Acuerdo de París, un acuerdo parcialmente vinculante, híbrido entre Kioto y Copenhague. Ratificado por 189 estados, se considera un logro diplomático. El Acuerdo renuncia a una fecha o volumen de reducción de emisiones específicas. En su lugar, afirma que el pico de las emisiones se ha de alcanzar “lo antes posible”, sin concretar cuándo. Estas ambigüedades son resultado de las discrepancias entre los participantes. 

Estados Unidos, entonces bajo el gobierno de Barack Obama, volvió a oponerse a un compromiso vinculante de reducción de emisiones, y su sucesor, Donald Trump, dio un paso más y retiró al país del acuerdo en 2019. Frente a países como China, India, Malasia o Arabia Saudí, que no apoyaban establecer metas cuantificables, la Unión Europea y los Estados insulares defendieron objetivos de reducción ambiciosos, vinculantes y con fechas fijas. Pese a las discrepancias, París aspira a la participación del máximo número de Estados posible, lo que exige rebajar las exigencias a un mínimo común que atraiga al mayor número de participantes posible.

Una de las novedades más importantes de París fue el objetivo de “mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C respecto a niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C”. La otra gran novedad fueron las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés). Son las medidas a las que cada Estado se compromete para combatir el cambio climático, que han de ser renovadas cada cinco años con contribuciones más ambiciosas. A diferencia de Kioto, sustentado en objetivos nacionales vinculantes impuestos desde arriba, París creó un sistema en el que cada país confecciona su ruta y su meta basándose en su voluntad de reducir emisiones, agenda nacional y capacidades. 

El Acuerdo de París también dio un avance incluyendo en su texto el lenguaje de los derechos humanos. París reconoce el vínculo entre la lucha contra el cambio climático y los derechos de minorías, pueblos indígenas o inmigrantes, entre otros, así como con la igualdad de género y la equidad intergeneracional, y menciona ideas como la madre tierra o la justicia climática. Además, el Acuerdo descansa sobre un sólido mecanismo de transparencia y rendición de cuentas: los Gobiernos deben comunicar y revisar periódicamente sus avances en la lucha contra el cambio climático. 

Con todo, París dejó muchos aspectos técnicos por concretar que se abordaron en la COP24 de 2018 en Katowice, Polonia. El informe de esa cumbre emplea un lenguaje marcadamente vinculante y establece normas más exigentes sobre la transparencia de la información, la revisión periódica para analizar el avance en la lucha contra el cambio climático y el éxito individual de cada participante. El empujón del encuentro en Katowice demostró que, pese a los vaivenes políticos, los esfuerzos internacionales contra el cambio climático resisten.

Sin embargo, pocas contribuciones determinadas a nivel nacional son compatibles con los objetivos de París, todas de países en desarrollo, mientras que las contribuciones de grandes contaminadores como Estados Unidos, Rusia, Arabia Saudí o China han sido insuficientes. Los compromisos de reducción de diciembre de 2019 conllevarían un calentamiento de 2,3 a 3,5 ºC para el 2100, y las políticas aplicadas, de entre 2,3 y 4,1 ºC.

Con estos compromisos, las emisiones van camino de los 56 gigatones para 2030, cuando habrían de reducirse a 25. Según el informe especial del Grupo de Expertos sobre el Cambio Climático de la ONU de 2018, las emisiones causadas por el hombre ya han provocado un calentamiento de un grado respecto a niveles preindustriales. Para limitarlo a 1,5 ºC las emisiones deberían reducirse casi la mitad para 2030 respecto a niveles de 2010 y llegar a cero emisiones netas para 2050. 

No hay futuro sin voluntad política

El panorama político actual tiene repercusiones importantes en la acción climática global. Estados Unidos, donde Donald Trump ha desmontado importantes regulaciones medioambientales, hará efectiva su retirada del Acuerdo de París a finales de 2020. El primer ministro australiano, Scott Morrison, destaca como un firme defensor de la industria del carbón, del que su país es el segundo mayor exportador global. El presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, apoya a las corporaciones agrícolas que deforestan la Amazonía, el segundo mayor sumidero de carbono del planeta. Incluso el Gobierno polaco dejó claro en la COP de Katowice que no abandonará el carbón en el corto plazo, mientras que las emisiones de China volvieron a aumentar en 2018 y 2019. Estos problemas demuestran la importancia de la voluntad política para que los esfuerzos institucionales de la ONU den resultado. Esa incertidumbre política —y ahora con el coronavirus, también económica— marca los ritmos de los avances internacionales.

Pero si hay intereses económicos que se cruzan en el camino, también los hay para impulsar los acuerdos. Los organismos de la ONU están reconociendo y tomando en cuenta las voces de países que normalmente cuentan con escaso capital político y económico, muestra del carácter plural de las negociaciones climáticas. Un ejemplo es la Alianza de Pequeños Estados Insulares, formada en 1990 y que agrupa a 44 países tan heterogéneos como Kiribati, Cabo Verde, Haití o Singapur, todos amenazados por la subida del nivel del mar. Los esfuerzos diplomáticos de este grupo le han permitido introducir temas en la agenda de las negociaciones o promover metas más ambiciosas, como limitar el calentamiento global a 1, 5ºC.

La ONU ha hecho que los esfuerzos para combatir el cambio climático sean universales, coordinados y cooperativos. Ha sumado a casi todos los Estados, además de ONG, empresas, ayuntamientos, ciudadanía e incluso equipos de béisbol desde hace casi medio siglo, cuando el conocimiento científico sobre la materia era mucho menor al actual. Sus mecanismos han movilizado grandes sumas de financiación en numerosos proyectos medioambientales en países en desarrollo. Y estos mecanismos, además, se han adaptado a la transformación del panorama internacional, como reflejan las diferencias entre Montreal y París. Pese a ello, se mantienen ideas centrales como la justicia, la responsabilidad histórica o el desarrollo sostenible. Además, la Convención Marco ha creado plataformas para temas más específicos e interrelacionados, como los desplazamientos humanos provocados por el cambio climático.

Los próximos años serán decisivos en la lucha contra el cambio climático, y hay motivos tanto para la esperanza como para la preocupación. La Unión Europea, China y otra docena de países aspiran a llegar a cero emisiones netas de carbón para mediados de siglo. Con ello envían un mensaje: si demuestran ceñirse a sus compromisos, otros Estados podrían verse animados a seguirles. El sector privado también parece estar cada vez más involucrado: en la COP25, celebrada en Madrid en 2019, 177 empresas se comprometieron a ambiciosas reducciones de emisiones. Esta cumbre también supuso, además, considerables victorias en materia de género, agricultura o protección de los océanos.

Por otro lado, la pandemia de coronavirus puede convertirse al mismo tiempo en oportunidad y obstáculo: abrió la puerta a una recuperación sostenible y ha evidenciado la relación entre pandemias y cambio climático, pero también puede paralizar la inversión medioambiental al no ser prioritaria en plena crisis económica. En todo caso, la COP26 de Glasgow, aplazada para noviembre de 2021, tendrá que confirmar si se mantiene la voluntad de combatir el cambio climático, si las metas establecidas son vinculantes y si se renuevan las contribuciones determinadas a nivel nacional adoptadas en París.

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