Economía y Desarrollo América Latina y el Caribe

La tortuosa relación de América Latina con el FMI

La tortuosa relación de América Latina con el FMI
Marcha contra el FMI en Buenos Aires, en ocasión del día 25 de mayo. Fuente: Gastón Cuello (Wikimedia)

Con partidarios y detractores en todo el mundo, el FMI es una de las instituciones financieras más conocidas e importantes. América Latina es uno de sus escenarios preferentes y sus operaciones en la región nunca están exentas de controversia. De entre todas sus intervenciones Argentina es la más polémica, pero el FMI tiene una historia de largo recorrido también en países como México, Brasil o Chile, entre otros.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) es un actor fundamental en la economía global. Sus partidarios defienden que sus programas de ajuste estructural, las llamadas políticas de austeridad, están encaminados a corregir los desajustes que han llevado a la economía de un país a entrar en crisis. En cambio, sus detractores rechazan sus intervenciones por su profundo impacto social.

Las protestas en Nicaragua contra la reforma de la seguridad social en 2018 y las de Ecuador contra la eliminación del subsidio a los carburantes en octubre de 2019 son algunos de los episodios más recientes de un camino repleto de altibajos para el FMI en América Latina. La historia de esta relación ha estado determinada por el signo político de los gobernantes en cada país: el tradicional entendimiento con Chile, Perú o Colombia contrasta con la suspicacia característica en Argentina, Uruguay o Venezuela.

¿Qué hace el FMI?

El origen del FMI se remonta a la Conferencia de Bretton Woods (1944), que se celebró en el ocaso de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de crear unas reglas comunes para la economía internacional que impidieran nuevas crisis o conflictos bélicos. Pero el FMI se ha adaptado al contexto internacional y ya no es el mismo que en 1944.

Su primera transformación vino entre 1971 y 1973 con el abandono del patrón oro y el fin del sistema de Bretton Woods. Después, la crisis de la deuda de los años ochenta y el final de la Guerra Fría precipitaron nuevos cambios en la institución, que adoptó el espíritu neoliberal del Consenso de Washington (1989). Para América Latina esto supuso el abandono del modelo de sustitución de importaciones —que apostaba por elaborar productos nacionales para sustituir las importaciones del extranjero— y la apertura de las economías al comercio internacional. En la actualidad, el reto del Fondo es adaptarse a una economía globalizada.

El hotel Mount Washington, en Bretton Woods (Estados Unidos), acogió la conferencia que sentó las bases de la economía internacional tras la Segunda Guerra Mundial. Fuente: Wikimedia

Aunque con los años la institución se ha transformado su misión sigue siendo la misma: “asegurar la estabilidad del sistema monetario internacional”. Para ello, el FMI supervisa y asesora a los países en materia económica y financiera. Su principal herramienta son los préstamos, de entre los que destacan los acuerdos de derechos de giro (Stand-By Arrangements), que exigen medidas de ajuste como privatizaciones o ajustes fiscales; también las líneas de crédito flexible, un fondo compensatorio en caso de necesidad. Los recursos del FMI provienen de cuotas de los Estados miembros, entre los que destacan los aportes de Estados Unidos y algunos países europeos.

Los programas de financiación del FMI en América Latina comenzaron con un acuerdo firmado con Perú en 1953. Desde entonces, la institución ha formado parte del imaginario colectivo latinoamericano y, especialmente, su papel durante los años ochenta, conocidos como la década perdida, que estuvo marcada por profundas crisis económicas. Después vinieron el paquetazo en Venezuela, el corralito en Argentina y el impuestazo en Bolivia. Pero ¿cuál ha sido el impacto real de las intervenciones del FMI en los países latinoamericanos? Y, si su actuación es tan controvertida, ¿por qué sigue teniendo tantos partidarios y firmando nuevos acuerdos en la región?

Para ampliar: “¿Quién o cómo se gobiernan el FMI y el Banco Mundial?”, El Orden Mundial, 2019

Las primeras intervenciones del FMI en América Latina

La controversia en torno a las políticas del FMI aumentó tras la adopción de la doctrina neoliberal del Consenso de Washington en los años noventa. No obstante, su presencia en la región se remonta a los orígenes de la institución y su papel durante esos primeros años tampoco está exento de polémica.

Argentina es un caso paradigmático: su relación con el FMI siempre ha sido tortuosa. La primera controversia vino con la incorporación del país al Fondo en 1956, ya que la decisión la tomó el Gobierno militar que había desalojado del poder a Juan Domingo Perón en un golpe de Estado un año antes. Después vino el respaldo económico a la dictadura de Jorge Rafael Videla en los años setenta, los paquetes de ajuste en los años ochenta y noventa y, finalmente, la crisis del corralito y la suspensión de pagos del 2002.

Es imposible comprender la presencia del FMI en América Latina sin mencionar estos episodios, pero Argentina solo es el ejemplo más destacado. Durante la segunda mitad del siglo XX México firmó nueve acuerdos y Paraguay once. En América Central y el Caribe también se ha recurrido a la institución en varias ocasiones, y República Dominicana destaca por su alineamiento con la institución durante la mayor parte de su historia y hasta la actualidad.

Por último, Cuba representó durante la Guerra Fría la mayor peculiaridad de la región. La isla no forma parte del FMI desde 1964 a raíz de la Revolución de 1959, pero acumula deudas con varios países occidentales. Aunque durante años el principal socio de Cuba fue la Unión Soviética, en 1986 la isla negoció su deuda occidental en el Club de París, un espacio de encuentro de los principales acreedores oficiales con sus deudores internacionales. Finalmente, la deuda no se pagó, y Cuba tuvo que volver a negociar en 2015. Los primeros pagos se hicieron en 2018, pero La Habana no cumplió con los compromisos de 2019, aunque afirma que lo hará. En cualquier caso, a pesar del acercamiento, Cuba no ha mostrado interés en reincorporarse al FMI.

La primera etapa de las relaciones del FMI con América Latina tuvo lugar bajo el sistema de Bretton Woods. Entonces, la mayoría de países de la región apostaban por el modelo de sustitución de importaciones, que pretendía reducir las importaciones  para fortalecer la industria nacional y frenar así la dependencia del exterior. Sin embargo, este modelo generó una deuda creciente a causa de la dependencia tecnológica de las industrias latinoamericanas; también favoreció la aparición de oligopolios y el aumento de la desigualdad social.

Así, a principios de los años setenta este modelo ya empezaba a mostrar sus limitaciones. En 1971 llegó el fin del patrón oro —por el que el precio del dólar estaba respaldado por reservas de este metal— y el abaratamiento de la moneda estadounidense. Después vino la crisis del petróleo de 1973 y el alza generalizada de los precios de las materias primas. Cuando las materias primas volvieron a caer a finales de los setenta, las economías latinoamericanas colapsaron, dando paso a una nueva fase: la década perdida.

Para ampliar: “Hágase el dinero: cómo funciona el sistema monetario”, Javier Gómez en El Orden Mundial, 2019

La década perdida y la respuesta neoliberal

La década perdida, a lo largo de los años ochenta, estuvo caracterizada por profundas crisis de deuda, déficit e inflación provocadas por los desequilibrios económicos del modelo anterior. Algunos de los casos más dramáticos tuvieron lugar en Argentina, Chile, Perú o Venezuela. Con todo, la década perdida no solo supuso un cambio de modelo económico, sino también político: países como Ecuador, Bolivia, Brasil o Argentina dejaron atrás sus regímenes dictatoriales para transitar hacia la democracia. Esa transición política sirvió para consolidar la nueva estructura económica, que estaba alineada con los dictámenes del FMI y la doctrina neoliberal.

La respuesta a la crisis consistió en una liberalización económica mediante programas de ajuste que tuvieron su apogeo en los años noventa y se extendieron hasta principios de los 2000. Los tres casos más destacados fueron Argentina, Bolivia y Venezuela, aunque el primero es el más paradigmático: Argentina vivió una década de crisis que desembocó en 2001 en el corralito, que restringió a los argentinos la libre disposición de efectivo de sus depósitos; pocos meses después, a principios de 2002, el país se declaró en suspensión de pagos. 

En Bolivia, el Gobierno de Gonzalo Sánchez firmó en 2003 un acuerdo de 250 millones de dólares con el FMI en la línea de otras medidas neoliberales que el país venía aplicando desde 1985, principalmente privatizaciones de empresas públicas y de la explotación de recursos naturales. Las medidas de ajuste de Sánchez, conocidas como el impuestazo, provocaron protestas en las ciudades La Paz y El Alto que se saldaron con más de treinta muertes, un estallido social que allanaría el camino para que Evo Morales ganara las elecciones en 2006 haciendo bandera de su rechazo al FMI. Recientemente, la ciudad de El Alto fue precisamente la más activa en manifestarse en contra del golpe de Estado que sufrió Morales en octubre de 2019. El expresidente ha denunciado que el Gobierno de Jeanine Añez, que le sustituyó en la presidencia, prepara el retorno de las políticas del FMI al país.

Para ampliar: “Evo Morales y el poder en Bolivia”, David Hernández en El Orden Mundial, 2019

Por último, si bien en la actualidad Venezuela y el FMI presentan posturas enfrentadas, antes de la llegada al poder de Hugo Chávez en 1998 sus relaciones seguían el esquema regional. De hecho, el descontento popular que llevó a la victoria del chavismo se explica en las políticas de austeridad implementadas por el Gobierno de Carlos Andrés Pérez desde finales de los años ochenta. En 1989, el conocido como Gran Viraje o paquetazo supuso una liberalización de la economía que tuvo profundos efectos sociales. La respuesta de la calle fue el Caracazo, una serie de protestas que se saldaron con cientos de muertos y sentenciaron al Gobierno de Pérez. En el marco del Caracazo se produjeron dos intentonas golpistas infructuosas, una de ellas protagonizada por Hugo Chávez en 1992. Chávez finalmente llegaría al poder por la vía democrática en 1999.

Los ajustes de Argentina, Bolivia y Venezuela fueron los más relevantes tras la década perdida, pero no los únicos. Fuente: elaboración propia del autor

Otros casos no fueron tan polémicos. La última vez que Uruguay recurrió al FMI fue en 2005 y, apenas un año después, canceló toda la deuda. Posteriormente, los Gobiernos del izquierdista Frente Amplio no firmaron ningún acuerdo y Pepe Mujica, presidente durante aquellos años, siempre fue crítico con el FMI. En Brasil, Lula da Silva, presidente entre 2003 y 2010, renegó del FMI y puso fin a su asistencia financiera, pero cumplió con los compromisos adquiridos por su predecesor y su política fue en cierto modo continuista, sobre todo en lo referente a la reducción del gasto público. Este cumplimiento otorgó credibilidad política a Lula y, de hecho, Brasil se considera uno de los grandes éxitos de la institución.   

Para ampliar: “El Partido de los Trabajadores en Brasil y el lulismo”, Álvaro Conde en El Orden Mundial, 2018 

Las últimas intervenciones del FMI

La polémica más reciente del FMI en la región tuvo lugar en Ecuador. En febrero de 2019 el Gobierno de Lenín Moreno acordó un rescate con el FMI para paliar los efectos de la crisis económica que sufría el país. Apenas siete meses después, una gran marcha contra la eliminación del subsidio a los combustibles obligó a Moreno a decretar el estado de excepción y a trasladar la sede del Gobierno a la ciudad costera de Guayaquil. La medida formaba parte de un paquete de medidas más amplio destinado a cumplir con las condiciones del acuerdo con el FMI. Finalmente, Moreno dio marcha atrás con el decreto y las aguas volvieron a la calma.

América Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el mundo, y muchos de sus países sufren altos niveles de pobreza. Ni las medidas de ajuste del FMI ni las respuestas rupturistas frente a sus políticas han resuelto del todo esta situación.

Por otro lado, México viene renovando cada dos años una línea de crédito flexible firmada en 2009. La llegada de Andrés Manuel López Obrador al Gobierno en 2018 abrió un escenario de incertidumbre: en su primer año de mandato su crítica al FMI fue contundente. Sin embargo, unos meses después México renovó la línea de crédito por un nuevo periodo, aunque, según el presidente, el objetivo del acuerdo es garantizar la credibilidad de la economía, y no tiene intención de utilizar el dinero. Unos meses después, en enero de 2020, López Obrador compartía la evaluación del FMI sobre la recuperación de la economía mexicana, demostrando que, pese a sus críticas iniciales, el nuevo presidente mexicano mantiene unas relaciones cercanas con la institución.

Pero, al margen de la importancia que puedan tener el acercamiento a México y las protestas en Ecuador, la crisis en Chile es sin duda uno de los episodios más relevantes de los últimos años. Chile, que llevaba años considerado un “oasis” de calma y un modelo a seguir en una región en ebullición, estalló a finales de 2019: la subida del precio del metro de Santiago desencadenó una ola de protesta social que rompió el espejismo. Los chilenos han salido a la calle a expresar su rechazo a las medidas de ajuste y sus deseos de cambio; el modelo económico del país, notablemente liberal y heredado de la dictadura de Pinochet, se ha puesto en entredicho. 

Para ampliar: “El estallido de treinta años de descontento en Chile”, Victoria Ontiveros  en El Orden Mundial, 2019 

¿Hacia un cambio de estrategia?

El FMI ha marcado el rumbo de la economía regional durante las últimas décadas. Los apoyos a la institución han venido tradicionalmente de posiciones ideológicas liberales o neoliberales, pero, al contrario de lo que pudiera parecer, también ha habido cierto entendimiento entre la institución y Gobiernos de izquierdas con posiciones aparentemente antagónicas. El caso de Brasil, con Lula cumpliendo con el acuerdo firmado tan solo un año antes por su predecesor, es paradigmático.

Otro ejemplo más reciente es el del nuevo presidente argentino, el izquierdista Alberto Fernández. Tras su llegada al poder en 2019, cumplir con las obligaciones hacia sus acreedores se ha convertido en una de sus principales prioridades, ya que es imprescindible para mantener la credibilidad internacional. Además, la postura del FMI hacia el pago en Argentina se ha suavizado, pidiendo a los acreedores que acepten quitas de deuda en un intento de facilitarle las cosas a Fernández. ¿Es este un signo de que el FMI está adoptando un cambio de estrategia más amplio?

Además de su labor de supervisión, el FMI hace estimaciones de crecimiento. La perspectiva para 2020 era favorable, pero el coronavirus ha revertido las previsiones. Fuente: Statista

Después de cuatro décadas de políticas de ajuste las economías de la región se han adaptado en gran medida a las recetas básicas del FMI. Aunque en algunos países existen reticencias hacia la receta liberal, como en Bolivia durante el mandato de Evo Morales o en Argentina con Alberto Fernández, la estabilidad de los indicadores macroeconómicos ya es prioritaria para cualquier Gobierno, independientemente de su signo político. Este enfoque de los Gobiernos latinoamericanos, favorable a la estabilidad, permite al FMI desplegar una mayor flexibilidad para firmar nuevos acuerdos en la región. Tal vez la excepción en este sentido sea Venezuela, cuyo Gobierno ha sido puesto en tela de juicio en varias ocasiones por la falta de transparencia de sus datos económicos. 

No obstante, el recuerdo de la década perdida y las políticas neoliberales posteriores sigue pesando en la memoria de los latinoamericanos, como han probado las protestas de 2019. Tras la victoria electoral de Jair Bolsonaro en Brasil en 2018, el FMI instó al nuevo presidente a llevar a cabo una reforma fiscal que encaminara al país hacia una economía liberalizada, reduciendo el peso del Estado y saneando las cuentas públicas. No obstante, el miedo a que las protestas de Ecuador y Chile se extendieran también a Brasil obligó al Gobierno a frenar la reforma. Ahora se abre un nuevo periodo en la relación entre el FMI y América Latina, como demuestran López Obrador en México y Alberto Fernández en Argentina: dos presidentes de izquierdas con los que, no obstante, el FMI ha llegado a un necesario entendimiento.

Para ampliar: “Desigualdad y descontento: lo que tienen en común las protestas en América Latina”, Elena Jiménez en El Orden Mundial, 2019

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