El fracaso de la reforma neoliberal en Oriente Próximo - El Orden Mundial - EOM
Economía y Desarrollo Oriente Próximo y Magreb

El fracaso de la reforma neoliberal en Oriente Próximo

El fracaso de la reforma neoliberal en Oriente Próximo
Fuente: elaboración propia.

En los años ochenta y noventa, varios países de Oriente Próximo y el norte de África iniciaron un largo proceso de reforma neoliberal para abrir sus economías al mercado global. Las instituciones financieras internacionales, principales impulsoras de la reforma, creyeron que esta ayudaría a democratizar la región. Décadas más tarde algunos indicadores macroeconómicos han mejorado, pero el paro y la desigualdad siguen siendo altos y la apertura política no ha llegado.

Oriente Próximo y el norte de África es una región muy diversa. Sus países tienen poblaciones, economías y modelos políticos distintos, desde las monarquías del Golfo hasta la Túnez democrática, pasando por otras monarquías y repúblicas como Marruecos, Jordania, Egipto o Líbano. Los países de la región que todavía estaban administrados por Gobiernos coloniales obtuvieron la independencia a mediados del siglo XX. Con ella, las élites nacionales heredaron el control de la economía y establecieron un nuevo contrato social: proporcionar servicios y productos de primera necesidad a los ciudadanos a cambio de que estos no cuestionaran la legitimidad o el carácter autoritario del régimen.

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Las décadas de 1950 y 1960 se caracterizaron por la distribución de la riqueza, promesas de desarrollo socioeconómico, un fuerte nacionalismo y proyectos de industrialización por sustitución de importaciones, que consiste en proteger la industria local reduciendo las importaciones hasta que sea competitiva y pueda abrirse al mercado internacional. La región vivió importantes avances en esperanza de vida, salud pública y alfabetización hasta la década de 1980. Ello dio lugar a un crecimiento de la población del 3% anual —más alta del mundo detrás de África subsahariana— y un aumento de la migración de zonas rurales a ciudades. Entre 1960 y 1985, la economía de la región vivió un creció un 3,7% del PIB per cápita cada año, menos que el sudeste asiático pero más que otras regiones como América Latina.

Sin embargo, tras dos décadas de mejoras económicas y sociales, la región llegó a un callejón sin salida y sufrió una grave crisis económica en los años setenta. Los países ricos en hidrocarburos tuvieron poca dificultad para superarla. Pero a otros como Egipto, Marruecos, Túnez y Jordania, sin riqueza petrolera, esta crisis les llevó a afrontar una reforma neoliberal impulsada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

La crisis de los años setenta

Los países árabes productores de petróleo lanzaron un embargo de crudo en 1973 contra varios países occidentales como represalia por su apoyo a Israel en la guerra de Yom Kippur. Al principio el precio del petróleo aumentó, pero en los años siguientes hubo aumentos y caídas. También disminuyó la demanda de mano de obra migrante, por lo que el flujo de remesas se redujo, y había un mercado internacional más competitivo. Todos esos factores mermaron la productividad y llevaron a un empobrecimiento general de la región, lo que obligó a los países a considerar una reforma económica neoliberal. 

Algunos Gobiernos evitaron los cambios rápidos y profundos, ya que sabían que los costes serían inmediatos, mientras que los beneficios serían inciertos y tardarían años en notarse. Los países del Golfo, cuyas riquezas les permitían frenar el impacto del estancamiento económico, decidieron no reducir el tamaño de sus administraciones públicas o hacer recortes en el estado del bienestar, y fueron adoptando solo cambios limitados y graduales. Arabia Saudí, por ejemplo, solo hizo la transición hacia el sector privado a finales de los años noventa, tras dieciocho años seguidos de déficits.

Sin embargo, este no fue el caso de Argelia, un país autoritario, rico en hidrocarburos y con una gran población. Entre 1980 y 1994, su Gobierno llevó a cabo nacionalizaciones y aumentó el control de la élite sobre la economía para evitar la pérdida de soberanía frente al FMI, pero su fracaso le llevó a adoptar una reforma estructural supervisada por las instituciones financieras. Aunque la inflación y la deuda pública disminuyeron, Argelia cuenta ahora con un sector privado muy opaco y una gran economía informal, que en 2013 representaba casi el 50% de la fuerza de trabajo. 

Los Estados rentistas del Golfo utilizan fondos soberanos para acumular reservas financieras procedentes del petróleo, lo que les da margen de maniobra en caso de crisis económica. 

Egipto, Marruecos, Túnez, Jordania, Israel y Turquía optaron por una reforma neoliberal más profunda, siendo los cuatro primeros más estrictos y los más alabados por las instituciones financieras internacionales. Durante la crisis sus empresas nacionales no lograron alcanzar los niveles de competitividad de otras empresas internacionales, lo que supuso un duro revés.

Para mantener los niveles de gasto público e inversión industrial, estos países tuvieron que pedir préstamos a las instituciones financieras internacionales, créditos que se unieron con las recesiones de los años setenta y una inflación sin precedentes, provocando el aumento de la deuda pública. Por ejemplo, la deuda de Marruecos pasó del 20% con respecto al PIB en 1975 al 84% en 1983. En Túnez y Egipto, la deuda alcanzaba respectivamente el 63% y el 90% del PIB en la segunda mitad de la década.

Para ampliar: “Israel’s neoliberal turn and its national security paradigm”, Polish Political Science Yearbook, 2018

Programas de ajuste estructural del Banco Mundial y el FMI

Con la crisis de deuda llegaron a la región los programas de ajuste estructural impulsados por el Banco Mundial y el FMI. Aunque la corriente económica neoliberal había nacido antes, ganó especial popularidad en los ochenta gracias a la Escuela de Chicago, defensora del libre mercado y liderada por economistas como el estadounidense Milton Friedman. Sus preceptos fueron apoyados por Gobiernos como los de Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido.

El eje principal del programa neoliberal era el Consenso de Washington, una serie de medidas económicas ideadas por las instituciones financieras internacionales que serían el vehículo principal de la reforma en los países en desarrollo. Marruecos, Túnez, Jordania y Egipto adoptaron programas de ajuste en 1983, 1986, 1989 y 1991, respectivamente, y las instituciones financieras los calificaron como “los reformadores más exitosos” por seguirlos de manera religiosa. 

Entrados ya los años noventa, la liberalización se aceleró. De los diez puntos del Consenso de Washington, los más importantes para los países árabes fueron privatizar las empresas estatales, desregular el mercado laboral y liberalizar el comercio. De acuerdo con el Banco Mundial y el FMI, la vía principal para frenar la crisis económica era acelerar el crecimiento. Para conseguirlo, el sector privado debía convertirse en el motor principal de la economía, lo que implicaba reducir el tamaño del sector público, tradicionalmente más importante en esta región.

Egipto lideró la venta de empresas públicas, seguido por Marruecos. Para hacer la oferta más atractiva a los inversores privados nacionales e internacionales se redujeron plantillas de trabajadores y se reformaron las instalaciones. El objetivo era traspasar competencias a un sector más eficiente y ayudar al sector público a generar nuevos ingresos, que más tarde pudieran ser empleados para pagar la deuda estatal. 

La desregulación del mercado laboral estuvo relacionada con esa medida. Para fomentar la compra de empresas públicas, las instituciones financieras recomendaron bajar los sueldos de los trabajadores y hacer recortes en medidas de protección social. En los años ochenta y noventa, Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez aprobaron leyes que introdujeron los contratos temporales en sustitución de los fijos, facilitando los despedidos en el sector público. Si las condiciones laborales empeoraban, cada vez más personas querrían trabajar en el sector privado. 

Por último, el comercio se liberalizó reduciendo aranceles a productos importados de otros países y fomentando las exportaciones de productos nacionales, con lo que estos países se integraron en la economía internacional. Túnez, Egipto y Marruecos ingresaron en la Organización Mundial del Comercio en 1995, seguidos por Jordania en el 2000. Los cuatro países firmaron acuerdos de asociación con la Unión Europea, y Marruecos y Jordania establecieron acuerdos de libre comercio con Estados Unidos en 2004 y 2009, respectivamente. Además, los cuatro países firmaron en 2004 el Acuerdo de Agadir, que estableció una zona de libre comercio entre ellos. 

Para ampliar: “Turkey’s stabilization and structural adjustment program in retrospect and prospect”, The Developing Economies, 1991

Los resultados de la reforma neoliberal

La reforma neoliberal tuvo resultados ambiguos. Los indicadores macroeconómicos mejoraron, y la inflación, la deuda y el déficit presupuestario disminuyeron. En Jordania, Marruecos y Túnez la inflación se redujo de un 9% de media entre 1981 y 1985 a un 6% entre 1986 y 1995. Entre 1987 y 1992, Túnez vivió un aumento del crecimiento económico del 2,8% al 4,3% y sus exportaciones crecieron un 15% al año, mientras que el déficit presupuestario de Marruecos disminuyó del 15% al 2% entre los años setenta y noventa. En Egipto, el PIB tuvo un crecimiento anual de casi 5% entre 1994 y 2000, y el déficit público se redujo del 17% al 2% y se mantuvo así hasta final de siglo. Su inflación también bajó del 20% al 9% entre mediados de los años ochenta y noventa. 

Sin embargo, la reforma fracasó al no prestar suficiente atención a problemas como el desempleo y la desigualdad. La región contaba con una tasa de paro del 15% en 2004, la más alta del mundo solo por detrás de África subsahariana. Aunque el tamaño del sector público había disminuido, en muchos países esto no se tradujo en un fuerte crecimiento del sector privado. Entre 2005 y 2010, este último empleaba solo a entre el 10 y 15% de la fuerza laboral en Marruecos, Túnez y Egipto, empujando a buena parte de la población al mercado informal.

En Egipto, los trabajadores en el sector público cayeron del 35 al 25% entre 2000 y 2010, pero el sector privado solo empleaba en torno al 12% en 2012, sin que se hubiera dado un aumento significativo respecto a la década anterior. Mientras tanto, más del 90% de las exportaciones de Túnez eran manufacturas intensivas como textiles, maquinaria eléctrica y productos agrícolas, sectores que no requerían mano de obra cualificada, y se mantuvieron los altos niveles de desempleo de una población cada vez más formada. En Marruecos, el aumento del PIB per cápita se mantuvo en torno al 4% en la década del 2000, por debajo del 6% estimado necesario para reducir el desempleo y la pobreza. Además, sigue siendo el país más desigual del norte de África. Jordania, entretanto, logró que el sector privado formal supusiera un 20% de los trabajadores.

Neoliberalismo en oriente próximo y desigualdad.
Comparando 1990 y 2015, la reforma neoliberal casi no ha reducido la desigualdad en Marruecos, Jordania, Túnez y Egipto. Fuente: Our World in Data

Por este motivo se ha culpado a los Gobiernos e instituciones internacionales de abandonar su compromiso social con esta reforma. No es solo que la austeridad afectara a la mayoría de la población, sino que la riqueza generada se acumuló en las élites económicas vinculadas al poder político. La ciudadanía, no obstante, protagonizó grandes protestas en oposición a la reforma en Egipto (1977), Marruecos (1984), Túnez (1984) y Jordania (1989). Este rechazo popular cambió la historia de la movilización social en estos países: las ONG se multiplicaron en los años ochenta ante la creciente percepción de desigualdad y exclusión, y estos precedentes influyeron en las revueltas árabes de 2011 y sentaron las bases para la organización de la sociedad civil actual.

¿Por qué falló la reforma?

El Banco Mundial y el FMI reconocen ahora que los resultados de la reforma en Oriente Próximo y el norte de África no fueron los esperados. Las inversiones extranjeras no alcanzaron los niveles estimados y, como el sector público ya no podía emplear a tantas personas, aumentó el empleo precario e informal. Al mismo tiempo, se fortaleció un capitalismo clientelista que acumuló la riqueza generada en manos de las élites y empobreció a las clases medias y trabajadoras. Aunque hay consensos alrededor de estas cuestiones, las raíces del problema siguen sometidas a debate. 

Por una parte, las propias instituciones financieras argumentaron que la apertura al mercado internacional traería consigo la democratización de la región. Después de comprobar que la estabilidad macroeconómica no sucedió en paralelo a un desarrollo inclusivo y una transición política, el FMI ha defendido que las políticas neoliberales se debían haber implementado al mismo tiempo que reformas democráticas. Es decir, no argumenta que sus políticas en la región fueran inadecuadas, sino insuficientes.

Distintos académicos respaldan este argumento. Tarik M. Youssef, director de la oficina de Doha (Catar) del think tank Brookings, defiende que, ante el incremento de protestas y oposición política que tuvo lugar en estos países entre 1980 y 2000, los Gobiernos optaron por reformar la economía sin abrir la política. Hacer cambios simultáneos en ambas habría puesto en riesgo la supervivencia del régimen, lo que, según Youssef, explica la falta de democratización y el consecuente fracaso de las reformas económicas. 

Según el Banco Mundial y el FMI, las poblaciones que salieron a las calles para protestar durante las revueltas árabes de 2011 lo hicieron para pedir una distribución justa de los beneficios que había generado la reforma. Así, para estas instituciones, las desigualdades socioeconómicas se han mantenido a pesar de la reforma neoliberal, no debido a ella. De hecho, en un informe de 2013, el FMI todavía apostaba por un modelo de apertura al mercado global y consideraba al sector privado la clave para liderar el crecimiento económico. 

Los más críticos con el neoliberalismo argumentan que las instituciones financieras internacionales han vendido al público las revueltas árabes como protestas promercado para justificar sus políticas, uniéndolas al discurso democrático. Sin embargo, argumentan los críticos, fue el carácter autoritario de sus Gobiernos lo que permitió la férrea reforma neoliberal en Túnez, Jordania, Marruecos y Egipto.

Adam Hanieh, profesor en la Escuela de Estudios Orientales y Africanos (SOAS) de Londres y experto en economía política de la región, defiende este punto de vista. Para él, aunque Occidente condene las dictaduras e insista en la necesidad de una transición democrática en la región, esto no ha impedido que tras las revueltas de 2011 Estados Unidos apoye a regímenes autoritarios como el del mariscal Al Sisi en Egipto. Desde esta perspectiva, para lograr una democracia real es necesario cuestionar las jerarquías de poder y, en ese sentido, las revueltas árabes no estallaron a pesar de la reforma neoliberal, sino a causa de ella.

El crecimiento económico no asegura la democratización. Túnez es el único de estos países que en 2015 se podía considerar una democracia parcial. Fuente: Our World in Data

Las privatizaciones y liberalizaciones le dieron el poder económico a la clase dirigente y provocaron una dependencia hacia las élites nacionales e inversores internacionales en detrimento de la mayoría de la población. Así, para sus críticos, la reforma asfixió a los más vulnerables e incrementó las desigualdades. En cualquier caso, ya se interpreten como una oportunidad de desarrollo económico y político o como lo contrario, las medidas neoliberales marcaron un antes y un después en las estructuras económicas de varios países. Y para bien o para mal, todo indica que las políticas económicas seguirán la misma línea en los próximos años.

Tras la crisis económica de 2008, las instituciones financieras introdujeron el llamado Post-Consenso de Washington, una versión actualizada de la agenda anterior. El consenso antiguo veía al Estado como el problema y empujaba a reducir su papel al mínimo, mientras que el nuevo reconoce la necesidad de un Estado fuerte que regule el mercado y proporcione los recursos necesarios para que funcione bien. Por ello, este consenso aboga también por cambios políticos, como reforzar la gobernanza democrática, la rendición de cuentas y el estado de derecho, entre otros.

Sin embargo, los Gobiernos de la región no han abierto sus sistemas políticos, y la mayoría siguen siendo regímenes autoritarios vinculados con las élites económicas que se benefician del libre comercio. La pandemia de la covid-19 ha supuesto una dificultad adicional, ya que las restricciones sanitarias han frenado la recuperación económica y la reforma política. Las poblaciones de la región salieron a las calles en 2011 para reclamar justicia social, democracia y mejores condiciones de vida. Esas reivindicaciones básicas siguen pendientes de respuesta, y una sociedad civil fuerte puede ser el mejor aliado de las autoridades para implementarlas. 

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