Política y Sociedad Europa

Historia de la política europea de inmigración y asilo

Historia de la política europea de inmigración y asilo
Fuente:elaboración propia.

La crisis de los refugiados de 2015 puso de relieve las deficiencias de la política europea de inmigración y asilo. El sistema empezó a elaborarse en 1999 y ha evolucionado desde entonces, pero también se ha visto frenado por la tendencia a ver la inmigración como una amenaza y las reticencias de los Gobiernos a ceder sus competencias en un asunto tan esencial. Veinte años después, la inmigración y el asilo siguen siendo la pieza inacabada del espacio de libertad, seguridad y justicia de la Unión Europea.

La política de inmigración y asilo es una de las más polémicas de la Unión Europea. Tras la crisis de refugiados de 2015, la espera en condiciones deplorables en los campos como el de Moria, en Grecia, y las crecientes tensiones con Turquía, la Comisión Europea presentó en septiembre de 2020 un Nuevo Pacto de Migración y Asilo para tratar de solucionar este conflicto. Sin embargo, la historia de la política europea de inmigración y asilo no comenzó ahí. Cuando en 1995 se inauguró el espacio Schengen, que permite libertad de movimientos a los ciudadanos de los países participantes en el territorio de esos países, sus Gobiernos vieron la necesidad de reforzar el control de las fronteras externas y regular los flujos de migrantes. Así empezó el recorrido hacia la política europea de inmigración y asilo, que se gestó en 1999 y que ha avanzado con distintos programas hasta ahora. 

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El recorrido hacia la política europea de inmigración y asilo

La UE reconoció por primera vez la necesidad de una política común de inmigración y asilo en el Consejo Europeo de Tampere, en 1999. En las conclusiones de ese encuentro, los Estados miembros acordaron que dicha política debía tratar la cooperación con los países de origen y tránsito, concretar un sistema de asilo, asegurar un trato justo a los nacionales de terceros países y gestionar los flujos migratorios.

Sin embargo, el desarrollo de esta política europea se vio limitado desde el principio por los Estados miembros, que, reunidos en el Consejo Europeo, tenían la competencia exclusiva para decidir. No ha sido fácil avanzar en la política de migración y asilo porque regular las fronteras es esencial para la soberanía nacional, y por tanto la inmigración afecta a la propia definición de los Estados. Los Gobiernos europeos han sido recelosos para ceder sus competencias sobre la inmigración, y llegar a acuerdos unánimes para satisfacer todas las voluntades nacionales ha sido complejo. Además, tras los atentados del 11S, la agenda migratoria sufrió un proceso de securitización, que desvió el objetivo de gestionar los flujos migratorios hacia el control de las fronteras y que aumentó las reticencias de los Estados miembros a ceder parte de su poder.

Frente a la inmovilidad del Consejo, la Comisión Europea propuso en 2004 el Programa de La Haya (2004-2009). Este fue el primer programa plurianual de la Comisión y buscaba establecer la línea de trabajo de la UE en materia migratoria. El Programa de la Haya retomaba el mandato de Tampere sobre reforzar el llamado espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ), un conjunto de políticas de coordinación judicial y policial destinado a garantizar la seguridad interior de la Unión. También planteaba objetivos estratégicos, como establecer un espacio común de asilo, gestionar la inmigración con una política común y favorecer la integración de los migrantes. Además, el Consejo Europeo decidió a finales de 2004 aumentar el papel del Parlamento a través de la codecisión, e implantó la toma de decisiones por mayoría cualificada en materia de asilo en el Consejo. Este logro del Programa de la Haya aumentó la influencia del Parlamento Europeo, reforzó la legitimidad democrática de estas decisiones y suprimió la unanimidad, facilitando el avance en el desarrollo de la política común de asilo.

El siguiente avance importante llegó en 2008 con la firma del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, que buscaba organizar la inmigración legal, controlar la irregular y establecer un marco europeo para el asilo. Surgió así el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) en 2013, que favoreció la cooperación entre los Estados miembros y pretendió que los solicitantes de asilo recibieran un trato de igualdad.

Evolucion de la política de migración y asilo en la Unión Europea
La política europea de inmigración y asilo ha evolucionado a través de ocho programas durante poco más de dos décadas. Fuente: elaboración propia de la autora

La conclusión del Programa de la Haya coincidió con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en 2009. Este tratado incorporó la codecisión, que es ahora el procedimiento legislativo ordinario, para la inmigración legal y la ilegal, y permitió que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciara sobre ambos temas. El mismo año se aprobó el último programa plurianual, el Programa de Estocolmo (2009-2014), que tomó como base el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo. Este programa apeló a la solidaridad entre los Estados miembros y reconoció la importancia de apoyar en especial a los Estados más afectados por estos fenómenos.

Sin embargo, todo ese desarrollo legislativo no llevó a una política europea común de migración y asilo. No era una prioridad para los líderes europeos, que no querían sacrificar innecesariamente su soberanía fronteriza en favor de medidas más ambiciosas. Pero las divisiones afloraron durante la crisis de refugiados de 2015, cuando cerca de un millón de refugiados llegaron a las costas de Europa ese año y más de 3.000 perdieron la vida en el camino. La mayoría huían de conflictos armados, sobre todo de Siria, Afganistán e Irak. Los Gobiernos europeos, no obstante, no llegaron a un acuerdo solidario para reubicar a los refugiados, lo que reflejó las graves consecuencias de la ausencia de una política europea común de inmigración y asilo, y llevó a cambiar su enfoque.

¿Una verdadera política común?

Aunque el término se use con frecuencia, no existe una política migratoria europea común. Más bien es un compendio de medidas relativas al control de fronteras, al retorno y a los procedimientos de asilo, entre otras, y se refieren a la inmigración proveniente de países no europeos y también a la interna de la UE. Desde que se estableció el espacio Schengen en 1995 desaparecieron las fronteras internas entre los Estados que lo integran, que son los miembros de la UE salvo Bulgaria, Chipre, Croacia, Irlanda y Rumanía, además de Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein. Esto ha permitido a sus ciudadanos residir y trabajar en otros países del espacio Schengen con libertad. Entretanto, la política europea de migración distribuye a los solicitantes de asilo y salvaguarda las fronteras externas.

La llegada masiva de migrantes a Europa se ha centrado en el sur del continente, con el pico en la crisis en Grecia entre julio de 2015 y enero de 2016.

Además de la dimensión interna de la política migratoria, existen otros dos círculos concéntricos externos. El primero aúna a los países fronterizos del espacio Schengen, como Turquía, Libia y Marruecos, que suelen ser de tránsito. En este caso, la política europea de migración consiste en acuerdos relativos a la acogida o intercepción de los migrantes que tratan de llegar a Europa. Es el caso, por ejemplo, de la Declaración UE-Turquía de 2016. Turquía es el país fronterizo con la UE que experimenta una mayor afluencia de migrantes, con casi 3,6 millones de refugiados que cruzaron sus fronteras desde el comienzo de la guerra civil siria, en 2011. Para evitar la llegada masiva de inmigrantes a Europa, se alcanzó un acuerdo con Turquía por el que esta controlaría el flujo migratorio, y a cambio se reactivarían las negociaciones de adhesión del país al club comunitario. Además, la Unión Europea destinó 3.000 millones de euros para que Turquía asistiera a los refugiados sirios.

El otro círculo, más grande, está integrado por los países de origen, en su mayoría de África y Oriente Próximo. En el marco de esta política, la UE trata de llegar a acuerdos sobre el retorno de los migrantes y ofrece apoyo financiero para mejorar las condiciones de vida en estos países y reducir los flujos migratorios. Esto último, por ejemplo, constituye el grueso del Fondo Fiduciario de Emergencia de la UE para África, establecido en 2015 y cuyo objetivo fue atajar las causas fundamentales de la migración. De los 4.200 millones de euros que le fueron asignados en principio, más del 60% se ha destinado a proyectos de desarrollo.

La política de asilo, marcada por la crisis de solidaridad

Uno de los grandes logros del Pacto Europeo de Inmigración y Asilo fue la creación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) en 2013. El objetivo del SECA era armonizar el proceso de solicitud de asilo en los Estados miembros, garantizando un trato justo a los solicitantes sin importar el país de destino. En la práctica, muchos Estados miembros han incumplido las normas de asilo, haciendo el proceso más ventajoso para los solicitantes en unos países que en otros.

Este sistema está compuesto por una serie de reglas que determinan qué Estado miembro es responsable de revisar una solicitud de asilo, y los estándares comunes del procedimiento de asilo y el reconocimiento y la protección de los refugiados. El Reglamento de Dublín, que se encarga de lo primero, ha recibido más críticas a lo largo de los años. La llegada de decenas de miles de refugiados a las costas de Europa en verano de 2015 puso en relieve su problemática: esta normativa establece que un migrante podrá solicitar asilo solo en el país a través del cual haya entrado a la UE. En consecuencia, la mayor parte de las solicitudes se dirigieron a los países del sur de Europa, que tuvieron que acoger a los migrantes y procesar sus solicitudes, mientras que los países del norte quedaron exentos de esta presión. Estados como Alemania se ofrecieron a compensar la distribución de solicitantes de asilo, pero esta muestra de solidaridad fue una excepción, no la norma.

Mapa sobre el convenio de Dublin en Europa.
No todos los Estados miembros están a favor de una reforma de la normativa de Dublín, lo que dificulta avanzar en el procedimiento de solicitudes de asilo. Fuente: elaboración de Lucía Reggiani con datos del EU Coalition Explorer 2020

La Comisión Europea propuso reformar el Reglamento de Dublín en 2016, de manera que se estableciera un procedimiento más justo y equilibrado para determinar qué Estado miembro debía revisar las solicitudes de asilo. En concreto, sugirió que para los flujos migratorios excepcionalmente grandes se fijaran cuotas entre los Estados miembros. También propuso reforzar el sistema Eurodac —creado en el 2000 para gestionar mejor las solicitudes de asilo y prevenir la inmigración irregular—, establecer una Agencia Europea para el Asilo y armonizar el reconocimiento y la protección de los refugiados, entre otros. El Parlamento Europeo, por su parte, consideró que la reforma más efectiva del Reglamento de Dublín pasaba por centralizar la recepción de las solicitudes de asilo a nivel europeo, y que así los solicitantes fueran considerados para el asilo en toda la Unión y no solo en un Estado miembro. Respecto al reparto equitativo —o las cuotas— que proponía la Comisión, el Parlamento Europeo apuntó en 2017 que debería darse siempre, y no solo en caso de flujos excepcionalmente notorios.

Pese a los esfuerzos de la Comisión y el Parlamento Europeo, estas propuestas recibieron numerosas objeciones por parte de los Gobiernos en el Consejo. El acuerdo sobre una política común de migración y asilo vincularía a todos los Estados, y cualquier vulneración implicaría la imposición de sanciones. A esto se opusieron en especial países como Polonia, Hungría, la República Checa y Eslovaquia, que rechazaron la idea de las cuotas. Algunos incluso se enfrentaron a sanciones por incumplir las normas de asilo ya vigentes. Las posturas divergentes de los Estados miembros han impedido avanzar en este sentido, estancando la política de inmigración y asilo. 

De la crisis de los refugiados a la actualidad

La crisis de los refugiados dejó en evidencia las insuficiencias de las políticas europeas de migración, asilo y fronteras exteriores. Esta situación generó una presión descompensada sobre los Estados del sur, que tuvieron que procesar un gran número de solicitudes de asilo sin que los del norte tuvieran que responsabilizarse. Además, hizo patentes las debilidades en la gestión de las fronteras externas, en concreto respecto al registro de la llegada los solicitantes de asilo y a las condiciones de su recepción.

Para dar respuesta a la crisis, la Comisión Europea adoptó en 2015 la Agenda Europea de Migración, que pretendía establecer de una vez por todas una política de asilo reforzada, prevenir la inmigración irregular, salvaguardar las fronteras exteriores y avanzar en la cooperación con los países de origen y tránsito. Una de las primeras medidas fue plantear la esperada reforma del SECA y el sistema de reparto de refugiados. Con todo, esta reforma todavía no se ha podido realizar debido a la falta de acuerdo en el Consejo Europeo

La acogida de refugiados en Europa en 2015.
La acogida de refugiados por parte de los Estados miembros en 2015 fue muy desigual y dejó en evidencia la crisis de solidaridad europea en el ámbito migratorio. Fuente: CIDOB

Uno de los grandes logros respecto al refuerzo de las fronteras exteriores fue establecer la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en 2016. Esta agencia asiste a los Estados miembros bajo mayor presión en la gestión de la llegada de migrantes, en la lucha contra el crimen transfronterizo y en las operaciones de búsqueda y rescate. Sin embargo, Frontex se ha visto ensombrecida por las consecuencias que ha generado. El refuerzo del control fronterizo ha obligado a los inmigrantes a acceder a la UE por rutas más peligrosas. Eso ha aumentado las muertes en el Mediterráneo en los últimos años, pese a haberse reducido la proporción de inmigrantes que intentan llegar a las costas europeas. Tampoco se ha reducido la inmigración irregular, que, como reconoció en 2017 el entonces presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, “solo cesará si existe una alternativa real a estas peligrosas travesías”.

El avance tampoco ha sido significativo en los últimos años. La Agenda Estratégica de la UE para 2019-2024 marca la inmigración como primera prioridad, abogando por garantizar la integridad del territorio, el funcionamiento de Schengen y controlar las fronteras exteriores. Lo plantea, pues, desde una perspectiva defensiva, centrada en los controles fronterizos y en el retorno de los inmigrantes, y no con el objetivo de mejorar su integración en la UE y prevenir las muertes en el Mediterráneo. 

La nueva Comisión, liderada por Ursula von der Leyen, prometió elaborar un Nuevo Pacto de Inmigración y Asilo, presentado el 23 de septiembre de 2020 tras el incendio que asoló el campamento de Moria en la isla griega de Lesbos, que dejó sin techo a cerca de 13.000 refugiados. Este pacto propone un procedimiento más eficaz para identificar a las personas que crucen las fronteras exteriores de la UE, fomentar la cooperación con terceros países, impulsar un sistema comunitario de retorno y un mecanismo de contribuciones flexibles a las solicitudes de asilo, es decir, solidaridad a la carta. Sin embargo, la propuesta de la Comisión Europea no está a la altura de las expectativas de los países más afectados por el Reglamento de Dublín, que son los grandes perjudicados por el sistema. La solidaridad a la carta que plantea el Nuevo Pacto pondrá toda la presión sobre España, Italia, Grecia y Malta. Por tanto, no parece que esta propuesta vaya a solventar el reto migratorio al que se enfrenta la UE.

En la conferencia europea en conmemoración del vigésimo aniversario de Tampere, celebrada a finales de 2019, se remarcó que es cuestión de tiempo que llegue una nueva ola migratoria, ya que la migración es un proceso cíclico. De hecho, Turquía decidió dejar de implementar el Acuerdo UE-Turquía en febrero de 2020, lo que derivó en un gran flujo de refugiados hacia la UE a través de la frontera con Grecia. Frente a la imposibilidad de procesar las solicitudes de asilo, Grecia invocó el artículo 78(3) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, requiriendo apoyo europeo, y suspendió el derecho a solicitar asilo en su territorio. La amenaza de una nueva crisis migratoria a las puertas de Europa ha reflejado una vez más la necesidad de establecer una política europea de migración y asilo efectiva.

Después de más de veinte años, la migración y el asilo aún son retos pendientes para la UE. Los distintos programas impulsados tras Tampere —La Haya, Estocolmo y la Agenda Europea de Migración— y el resto de esfuerzos desarrollados —el Pacto de Inmigración y Asilo, el SECA y las propuestas para su reforma— parecen vino añejo en odre nuevo. Una reproducción de medidas ineficaces frente a los flujos migratorios que, sumada al bloqueo en las reformas por parte de los Estados miembros, ha impedido avanzar en cualquier dirección. La solución, por tanto, no pasa por repetir los mismos pasos, sino por recuperar los objetivos de Tampere —la cooperación con los países de origen, un sistema común de asilo, el trato justo a los inmigrantes y una gestión eficaz— para alcanzar una verdadera política europea de inmigración y asilo.

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