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El derecho del mar, dibujando fronteras en las aguas

El derecho del mar, dibujando fronteras en las aguas
Tormenta en el Mar Negro, de Ivan Aivazovsky (1893). Fuente: Wikimedia.

La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS III) se considera uno de los avances del derecho internacional más importantes del siglo XX. Esta convención estableció el sistema moderno de delimitaciones marítimas, un asunto que ha generado numerosas disputas entre Estados rivales a lo largo de la historia. No exento de controversias, el derecho del mar tiene un origen antiguo y una enorme relevancia actual, que seguirá aumentando en el futuro.

Desde tiempos antiguos, el mar ha sido un espacio estrechamente ligado al ser humano. El comercio marítimo y la pesca permitieron prosperar a civilizaciones como Fenicia, la antigua Grecia o Roma. No obstante, las carencias tecnológicas de la época impidieron descubrir los recursos localizados en el lecho del mar o bajo éste y así, durante siglos no hubo necesidad de delimitar zonas marítimas como parte de la soberanía de un Estado más allá de la costa.

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Los océanos pasarían a verse desde otra perspectiva a partir del siglo XV. Los avances en la navegación permitieron alcanzar mayores distancias, marcando el inicio del colonialismo europeo, y el mar pasaba de ser una simple vía de circulación a convertirse en una importante herramienta para los Gobiernos. Buscando que ninguna otra potencia marítima interfiriera en sus nuevas zonas de influencia, España y Portugal decidieron repartirse las aguas del mundo a través del Tratado de Tordesillas de 1494, unas reclamaciones a las que se opusieron otras potencias como Inglaterra o los Países Bajos.

Portugal (azul) y España (rojo) se repartieron los océanos en el Tratado de Tordesillas. Fuente: Wikipedia

Ante esta nueva situación, a partir del siglo XVII se abrió un debate entre juristas para discutir el régimen legal de los mares. Algunos defendían la doctrina del mare clausum, por la que los Estados podían tomar posesión de los mares de la misma forma que de la tierra, y restringir su acceso. En respuesta, el jurista neerlandés Hugo Grocio formuló la doctrina del mare liberum, que defendía la libertad de navegación a través de los océanos, que estarían únicamente sujetos a la llamada ley de las naciones, lo que hoy se conoce como derecho internacional.

La doctrina de Grocio acabó triunfando, pero con una excepción: las aguas territoriales, aquellas próximas a la costa, se consideraban sujetas a la soberanía de los Estados. El debate pasó ahora a cuánto debía medir dicha franja de océano. Otro jurista neerlandés, Cornelius van Bynkershoek, precisó esta extensión a través de la “regla del tiro de cañón”, por la cual el “dominio de un Estado se extendía tan lejos como llegaran sus armas”. La extensión de las aguas territoriales se fijó en tres millas náuticas, el equivalente a 5,5 kilómetros, una regla que rápidamente adoptaron potencias navales como Inglaterra y Estados Unidos. De forma gradual, la mayoría de Estados acabaron adoptando esta práctica como un compromiso entre intereses opuestos.

Los primeros intentos de codificación

Convertir reglas no escritas en normas internacionales no es fácil. A principios del siglo XX ya existían diversos acuerdos en otras materias del derecho del mar, como convenciones sobre pesquerías, asistencia y salvamento marítimo o transporte de mercancías. Sin embargo, las delimitaciones marítimas continuaban siendo difíciles de resolver. La Conferencia de Codificación de La Haya de 1930 puso de manifiesto las discrepancias en torno a cuánto se extendía la jurisdicción de los Estados desde la costa hacia el mar. El tenso clima político de esta época, sumado al hecho de que el de las delimitaciones marítimas era un asunto estrechamente ligado a los intereses nacionales, hizo que los esfuerzos fracasaran.

El período posterior a la Segunda Guerra Mundial parecía más propicio para un nuevo intento de codificar estos aspectos del derecho del mar. De ello se encargaría la Comisión de Derecho Internacional (CDI), órgano de Naciones Unidas creado para analizar temas de derecho internacional cuya codificación se considere “necesaria o deseable”. A partir de un estudio realizado en 1949, y por mandato de la Asamblea General de la ONU, la CDI inició las tareas reguladoras del régimen de las aguas territoriales y el de alta mar, o aguas internacionales. 

Esta codificación buscaba evitar, por un lado, que la falta de normas convirtiesen alta mar en un espacio “anárquico” y, por otro, una avalancha de reclamaciones marítimas unilaterales por parte de los Estados que quisieran apropiarse de los vastos recursos económicos de los océanos. El presidente estadounidense Harry S. Truman ya había abierto la veda en 1945 cuando extendió la jurisdicción estadounidense al territorio sumergido más allá de sus costas y afirmó su derecho a establecer zonas de conservación de recursos pesqueros en alta mar. Poco después, diversos Gobiernos sudamericanos lanzaron sus propias reivindicaciones. Por si fuera poco, las legislaciones nacionales de la mayoría de Estados en esta materia eran muy dispares a principios de los cincuenta.  

Todo ello dibujaba un panorama complicado para la CDI. En cualquier caso, su labor prosiguió y durante los trabajos de codificación surgieron nuevos conceptos de delimitación marítima: la “zona contigua” y la “plataforma continental”. La primera se extendería más allá de las aguas territoriales y en ella el Estado podría aplicar una serie de leyes; en la segunda, de gran interés económico, se permitiría al Estado explotar de los recursos del lecho y subsuelo marinos. 

Pese a que se llegó a consensuar que la anchura de las aguas territoriales quedara entre tres y doce millas náuticas, la falta de concreción dificultaba delimitar el resto de áreas más allá de límites máximos. Así se manifestaría en el Informe Final de la CDI de 1956, uno de los documentos más importantes en la codificación del derecho del mar moderno, que apuntó a la falta de uniformidad internacional relativa a la delimitación del mar territorial. La CDI recomendó recurrir a una conferencia internacional para solucionar este problema y considerar las normas que se habían recopilado. Tomando nota de ello, la Asamblea General convocó en 1958 la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, más conocida por sus siglas en inglés, UNCLOS I.

UNCLOS I y II

El objetivo de UNCLOS I era que los acuerdos alcanzados por los 86 Estados participantes se materializaran en convenciones internacionales a las que posteriormente pudieran adherirse el resto de naciones. Sirviéndose de los avances de la CDI como punto de partida, se reconoció el derecho de los Estados ribereños, o con costa, a extender su soberanía a una franja de mar paralela a su territorio: las aguas territoriales. Sin embargo, seguía sin aclararse la extensión de esta franja.

La sombra de la Guerra Fría también dificultó las negociaciones: mientras Estados Unidos defendía el límite de tres millas náuticas, la Unión Soviética apostaba por las doce. En realidad, EE. UU. buscaba una mayor libertad de navegación para su flota y la URSS un espacio de seguridad más amplio. Ambas propuestas, entre otras, acabarían siendo rechazadas, por lo que nuevamente se llegó a un punto muerto en este asunto. A pesar de ello, los avances de UNCLOS I hablaban por sí solos: se crearon cuatro convenciones más una adicional en la que se recogieron acuerdos de gran importancia para el desarrollo del derecho del mar. Al mismo tiempo, con el objetivo de retomar los puntos que no habían podido ser acordados en UNCLOS I, se aprobó la convocatoria de una segunda conferencia internacional.

El alcance de las escuadras navales fue una cuestión de gran importancia para la seguridad de las dos superpotencias durante la Guerra Fría. Fuente: Wikipedia

UNCLOS II empezó dos años después, en 1960, con grandes expectativas de resolver la trascendental cuestión de las delimitaciones marítimas. Pero el progreso pronto volvería a estancarse debido a los intereses contrapuestos de los participantes. No sólo no se aprobó ninguna decisión, sino que el desencanto producido por el fracaso de la conferencia llevó a que ni tan siquiera se convocase una tercera reunión. 

De esta forma, a partir de 1960 se entraría en un periodo de vacío legal caracterizado por el aumento de la práctica individual de los Estados, que reclamaron para sí espacios marítimos de diversa extensión. A ello se le sumaría un renovado interés por reclamar el fondo del mar, debido a los avances tecnológicos en la extracción de recursos minerales e hidrocarburos. Incluso para las superpotencias nucleares de la época, el control militar del fondo del mar y los espacios submarinos podía llegar a suponer la obtención de una ventaja sobre el enemigo

Arvid Pardo, considerado el padre fundador de la UNCLOS III. Fuente: Wikipedia

Entre aquellos que denunciaron esta evolución negativa se encontraba Arvid Pardo, embajador de Malta ante las Naciones Unidas. Ante la Asamblea General, Pardo pidió en 1967 un régimen internacional del fondo marino para evitar futuras tensiones y daños al ecosistema. Su discurso consiguió incentivar de nuevo los esfuerzos por codificar el derecho del mar, y lo que empezó con la creación de un comité especial para la regulación del fondo marino pronto evolucionaría hacia algo mucho mayor. 

Después de realizar progresos en la materia, este comité comenzó a estudiar la posibilidad de abordar todas las cuestiones del derecho marítimo de una sola vez en lugar de forma separada, a lo que numerosos países se mostraron de acuerdo. Así, la Asamblea General decidió convocar una tercera conferencia del derecho del mar con el objetivo de crear un estatuto internacional más claro y estable de los océanos, estableciendo los derechos y responsabilidades de los Estados sobre un amplio espectro de asuntos. 

UNCLOS III, la “Constitución de los océanos”

Después de varios años de preparación, UNCLOS III daría comienzo en 1973 con la considerable participación de 160 Estados, casi el doble que la anterior, debido en buena medida al proceso de descolonización que venía teniendo lugar desde los sesenta. Una novedad de esta conferencia fue que adoptó el consenso como forma de toma de decisiones para que los acuerdos fueran más sólidos y no reflejaran solo la opinión de una mayoría. La UNCLOS III se prolongó durante nueve años, un auténtico esfuerzo por el que se la ha considerado de las negociaciones más importantes de la historia de la diplomacia

La demarcación marítima seguía siendo un asunto complicado en esta ocasión, aunque al comienzo de la conferencia la preferencia por un mar territorial de doce millas náuticas había aumentado. Solo se resistían las potencias que temían que tal extensión cerrara la libre navegación en importantes estrechos marítimos, o choke points, como el de Ormuz o el de Bab al Mandeb, que son fundamentales para el comercio internacional. Para solventarlo, EE.UU y la URSS propusieron instaurar el “derecho de paso en tránsito”: ningún Estado podía obstaculizar el tránsito de un buque —incluidos los controvertidos submarinos— por un estrecho internacional o un archipiélago, incluso cuando la ruta pasara por sus aguas territoriales. 

Otra cuestión clave fue la llamada zona económica exclusiva (ZEE). Una mayoría de países latinoamericanos, africanos y asiáticos abogó por establecer una zona de doscientas millas náuticas en la que un Estado tuviera una serie de derechos, como la explotación de los recursos naturales. Dada la gran extensión de la ZEE, se tuvo que alcanzar un compromiso que preveía un régimen híbrido sometido a la jurisdicción del Estado ribereño y, al mismo tiempo, a varias reglas de la alta mar. Más adelante se acordarían los límites definitivos del mar territorial, la ZEE y la zona contigua, que separa a las dos primeras.

No obstante, la UNCLOS III no acabaría siendo aprobada por consenso, sino por votación. En la 182º sesión plenaria, en abril de 1982, 130 Estados votaron a favor, 17 se abstuvieron y 4 votaron en contra del convenio. Entre estos últimos destaca EE. UU, que cambió su postura con el Gobierno de Ronald Reagan, que había llegado al poder un año antes y que se oponía al régimen previsto para la explotación de los recursos minerales del subsuelo marino. 

Los 168 Estados parte de UNCLOS III (en azul claro u oscuro) junto a los signatarios (en naranja) y los que no forman parte (en rojo). Fuente: Wikipedia

La UNCLOS III fue oficialmente aprobada en Montego Bay (Jamaica) el 10 de diciembre de 1982, razón por la que también se la conoce como la Convención de Montego Bay. Recibió 119 firmas el primer día de apertura de la convención, un número elevadísimo para un tratado internacional, y entró en vigor en noviembre de 1994, un año después de haber recibido sesenta ratificaciones. 168 países han ratificado el texto de UNCLOS III en julio de 2020, aunque Estados Unidos continúa sin ser parte

Límites marítimos actuales y sus controversias

Las delimitaciones marítimas parten de la llamada “línea de base”, que discurre a lo largo de la costa de un Estado. Más allá de ella se extienden, en ese orden y como máximo, un mar territorial de doce millas náuticas, una zona contigua de otras doce y una ZEE de doscientas, que podrá ser ampliada hasta las 350 millas náuticas si la plataforma continental se extiende lo suficiente. Cada una de las zonas otorga distintos derechos y obligaciones al Estado ribereño y al resto de Estados. Las aguas internacionales, por defecto, son todas aquellas fuera de la soberanía de ningún Estado, y constituyen un espacio común donde existe una mayor libertad

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Límites marítimos actuales, según lo dispuesto en la UNCLOS III.

Aunque existen desacuerdos por los límites de las aguas territoriales entre dos Estados cuando hay poca distancia entre ellos, las delimitaciones que mayores problemas presentan son la ZEE y la plataforma continental. Teniendo en cuenta la extensa área que ambas cubren, su creación en UNCLOS III llevó al surgimiento nuevos conflictos donde antes no los había. A los potenciales beneficios económicos que conlleva su explotación se suma que las reclamaciones sobre zonas marítimas solo pueden derivarse del control efectivo de un territorio. Esto ha llevado al aumento de reclamaciones territoriales en el Ártico o en el sudeste asiático, donde el valor de diminutas islas estériles situadas mar adentro ha pasado a ser inmenso, pues permiten extender las reclamaciones marítimas de los países que las controlen.

A fin de facilitar la solución de disputas marítimas, UNCLOS III creó un sistema de solución de controversias y aplicación de las nuevas normas. Este establece una serie de procedimientos voluntarios para alcanzar acuerdos bilaterales entre Estados basados en el consentimiento, como la negociación, la mediación o la conciliación. Si no se llegara a un acuerdo por esta vía, están previstos otros procedimientos vinculantes en los que intervienen alguno de los siguientes órganos: el Tribunal Internacional de Derecho del Mar (en inglés, ITLOS), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) o una corte de arbitraje. Salvo ante la CIJ, cualquier Estado puede presentar su caso unilateralmente para tratar de asegurar una interpretación acorde a la convención y proteger los derechos de los países pequeños frente a los poderosos. 

Si las partes no escogen un medio de resolución para su disputa, el medio por defecto será el arbitraje. De hecho, este es el que los Estados suelen preferir: ofrece mayor flexibilidad, pues funciona de forma similar al arbitraje en las disputas comerciales. El primer problema que surge, sin embargo, es que no existe ningún sistema para hacer efectivas las decisiones resultantes de estos procesos, por lo que es prácticamente imposible forzar el cumplimiento de un Estado que no acepte la decisión.

No obstante, la principal traba a la resolución de conflictos se encuentra en una lista de controversias que los Estados pueden excluir de la jurisdicción de los medios de resolución anteriores. Entre ellas se incluyen las controversias sobre delimitaciones marítimas, y como consecuencia, los mecanismos vinculantes se ven bloqueados en estos casos. Con todo, para hacer efectiva esta exclusión el Estado debe aceptar que las controversias se puedan someter a un procedimiento de conciliación obligatoria a petición de cualquiera de las partes. El primer caso de conciliación obligatoria en virtud de UNCLOS, la conciliación entre Timor Oriental y Australia concluida en 2018, ha sentado un precedente muy positivo, demostrando la capacidad de este medio para resolver una controversia marítima de larga duración y gran complejidad.

El futuro del derecho del mar

Los Estados que han sufrido decisiones desfavorables en el pasado, como China en el arbitraje del mar de la China Meridional de 2016, han tendido a obstaculizar la intervención de los tribunales y a favorecer las negociaciones bilaterales. Filipinas llevó este caso ante un tribunal de arbitraje, que dictaminó que China carecía de fundamentos jurídicos para hacer reclamaciones territoriales en la zona, la conocida como línea de los nueve puntos.  China no solo se negó a participar en el proceso, sino que ignoró el dictamen para apostar por la negociación entre Estados como único medio de solución de controversias. Por supuesto, las negociaciones entre una potencia y un país más débil, como son China y Filipinas, son desequilibradas por naturaleza, por lo que los Estados poderosos no tienen prácticamente ningún incentivo para aceptar someter estas controversias a la decisión de un tribunal.

A pesar de sus deficiencias en cuanto a la capacidad de resolver controversias, el sistema de UNCLOS III es considerado un proyecto ambicioso y relevante en una larga serie de cuestiones marítimas. Al ser asuntos delicados, la falta de compromiso de los Gobiernos es una causa, más que una consecuencia, de la ineficacia del sistema. Únicamente la buena voluntad de los Estados por resolver sus disputas marítimas puede conducir a una solución pacífica donde todos ganen, o al menos, no haya perdedores.

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