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Cooperación al desarrollo: una historia de solidaridad e interés

Cooperación al desarrollo: una historia de solidaridad e interés
Telar en la India. Fuente: UNIDO (Flickr)

A pesar de sus detractores, la cooperación internacional al desarrollo es cada día más importante en la política exterior de los Estados, sean estos donantes o receptores. El surgimiento de nuevos actores no tradicionales, el crecimiento de las interdependencias a nivel global, y la proliferación del sector privado y la sociedad civil han llevado en la actualidad al cuestionamiento de las prácticas y valores que por sesenta años han predominado en el sector.

La cooperación internacional al desarrollo está hoy más cuestionada que nunca. Dependencia, corrupción y neocolonialismo son sólo algunos de los términos que se usan para retratarla como un proyecto que ha resultado ser, en ocasiones, ineficiente. A pesar de los más de 70.000 millones de dólares invertidos en ayuda oficial al desarrollo (AOD) en los últimos sesenta años, una cuarta parte de la población mundial continúa viviendo en situación de extrema pobreza y la brecha entre ricos y pobres, aunque se ha reducido entre países, ha aumentado significativamente dentro de ellos. Mientras África subsahariana, que ha recibido abundante AOD, no presenta mejoras significativas en sus índices de bienestar, los países del sudeste asiático han mejorado sus cifras considerablemente pese a no haber percibido grandes flujos de ayuda. 

A pesar de sus detractores, la cooperación internacional es un elemento cada día más importante de las relaciones entre los Estados, especialmente a partir de 2008, con el aumento del número de donantes y de recursos invertidos. Para muchos Estados, la ayuda exterior es determinante en su capacidad de proporcionar bienes y servicios a la población. Por otro lado, los Estados donantes encuentran en la provisión de ayuda un instrumento importante para la consecución de sus objetivos internacionales, como lo son la creación de alianzas políticas, la apertura de nuevos mercados o la lucha contra el terrorismo. 

En los últimos años, el escenario de la cooperación ha cambiado de manera significativa. La aparición de nuevos donantes no tradicionales, como los BRICS, y de instituciones como el Nuevo Banco de Desarrollo, ha dado lugar a nuevos paradigmas y al cuestionamiento de los valores occidentales que han predominado sesenta años en el sector. A esto se suma la proliferación de organizaciones del sector privado y de la sociedad civil como empresas multinacionales, ONG o movimientos sociales, que también aportan nuevos enfoques, soluciones y desafíos al problema del subdesarrollo.

Para ampliar: “Aid at a glance”, OECD. 

Los motivos de la cooperación

Una de las principales condiciones para que la provisión de recursos sea considerada ayuda oficial al desarrollo es que sea de carácter concesional; es decir, que priorice el desarrollo de los países receptores sobre los intereses económicos de los países donantes. Así, las transacciones que tienen un fin principalmente comercial no se consideran AOD. Sin embargo, a pesar de que la retórica oficial de la ayuda  plantea como metas la reducción de la pobreza, y la promoción del desarrollo económico y el bienestar, la historia demuestra que detrás de los proyectos de cooperación subyacen otros objetivos que obedecen a las relaciones políticas de los países donantes y receptores.

La ayuda bilateral se reparte entre países con distintos niveles de desarrollo, dependiendo de las relaciones que existan entre donantes y receptores. Fuente: Graduate Institute of International and Development Studies of Geneva

El hecho de que los principales destinos de la ayuda oficial varíen en función del país donante refuerza esta idea: el 67% de la AOD de España, por ejemplo, está destinada a América Latina. En el caso de Estados Unidos, su cooperación se destina principalmente a países como Israel, Jordania, Egipto o Afganistán, con los cuales comparte intereses económicos, políticos y de seguridad. La clase de ayuda proporcionada también varía en función del donante: mientras que en países como Noruega, Irlanda o Reino Unido la ayuda no está condicionada, un 75% de la cooperación de Estados Unidos corresponde a “ayuda ligada”: se provee con ciertas condiciones comerciales, como la de que el Estado receptor compre bienes y servicios del país donante.

Las razones que motivan el envío de ayuda —construir una reputación, obtener beneficios económicos o promover la seguridad, entre otros— también se afectan a la vía por la que los Estados eligen cooperar. La cooperación bilateral permite al donante controlar los recursos, sus receptores y las condiciones de la ayuda proporcionada. En cambio, la cooperación multilateral, que se lleva a cabo a través de instituciones como el Banco Mundial, las Naciones Unidas o el Fondo Monetario Internacional, es, en teoría, más políticamente neutral y se orienta más a las necesidades de los países receptores. Además de ser menos costosa económicamente para los Estados, también tiene menos costes políticos, ya que la responsabilidad de los proyectos se reparte entre los miembros de los organismos, quitándole un peso de encima a los Gobiernos nacionales.  

Para ampliar: “Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo”, Karlos Pérez de Armiño en Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional, 2000

Los inicios de la cooperación norte-sur

Los orígenes de la ayuda oficial al desarrollo como actividad institucionalizada son recientes y se encuentran en el fin de la Segunda Guerra Mundial. La posición hegemónica de Estados Unidos frente a una Europa golpeada por la crisis de la posguerra y necesitada de fondos para su reconstrucción facilitó la creación de un orden internacional que obedeciera a sus intereses políticos, económicos y de seguridad. La cooperación internacional al desarrollo nació entonces como un proyecto con dos objetivos principales: el refuerzo de la influencia exterior de Estados Unidos frente al bloque comunista durante la Guerra Fría y la creación de un nuevo sistema económico internacional caracterizado por el libre mercado. Esta política se ve representada en lo que se conoce como la Doctrina Truman, que pretende dar apoyo a “los pueblos libres que están resistiendo los intentos de subyugación por minorías armadas o por presiones exteriores”

Uno de los hitos más importantes en el proceso de institucionalización fue la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas de 1944, mejor conocida como la Conferencia de Bretton Woods. Su objetivo fue establecer las nuevas relaciones comerciales y financieras de posguerra para así fomentar el crecimiento económico, abrir los mercados y garantizar la estabilidad política internacional. Se consideró que la interdependencia económica y la existencia de un sistema multilateral a nivel global eran elementos necesarios para preservar la paz y reducir la pobreza, lo que dio lugar a la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento, que luego pasó a ser el Banco Mundial. Ambas instituciones siguen vigentes, y entre sus funciones se encuentra la provisión de préstamos, el asesoramiento técnico y la financiación de programas para el desarrollo a nivel internacional.  

Para ampliar: “¿Quién o cómo se gobiernan el FMI y el Banco Mundial?”, en El Orden Mundial, 2019

Fue a través de estas instituciones que se llevó a cabo uno de los primeros programas oficiales de cooperación internacional entre 1948 y 1951: el Plan Marshall. Bajo este proyecto, Estados Unidos destinó más de 13.000 millones de dólares de la época —el equivalente a unos 90.000 millones de dólares hoy en día— a la reconstrucción de los Estados europeos miembros de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE). Además del Plan Marshall, Estados Unidos empezó a implementar distintos programas de ayuda al exterior que en los años sesenta se unificaron bajo la agencia USAID, que se encarga de la ejecución de proyectos para el desarrollo y de la provisión de la mayor parte de la ayuda exterior estadounidense de carácter no militar.  

Distribución de países según su calificación en el  Índice de Desarrollo Sostenible. Fuente: Sustainable Development Report

Tras la implementación de los acuerdos de Bretton Woods, la gran mayoría de los países receptores de ayuda de Estados Unidos registraron un crecimiento económico y una prosperidad sin precedentes. La mejoría de su situación económica llevó a que los países europeos pudieran convertirse en donantes y crear nuevas agencias para la ayuda exterior, motivados por la idea de que la asistencia al desarrollo en los países no industrializados traería beneficios políticos y económicos tanto para los receptores como para ellos. Con la aparición de estos nuevos donantes, los focos de la cooperación se trasladaron a nuevas regiones vinculadas al proceso de descolonización que empezó a tener lugar a partir de la segunda mitad del siglo XX, especialmente África y Asia.

A lo largo de este periodo se constituyeron agencias especializadas y programas de cooperación internacional al desarrollo, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Desde sus inicios, el sector de la cooperación internacional estuvo marcado por la hegemonía de los países de Occidente. En 1961, veinte países industrializados crearon la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) —sucesora de la anterior Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE)— y el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), cuyo propósito era el de diseñar las líneas principales para la ayuda oficial al desarrollo proporcionada por los países miembros. Uno sus principales acuerdos fue el de destinar para 1975 el 0,7 % de su producto nacional bruto (PNB) a la ayuda oficial al desarrollo, meta que hasta el día de hoy la mayoría de países no alcanza.

Sólo cuatro países de la OCDE han alcanzado la meta del 0,7% del PNB en ayuda al desarrollo, a los que se suman otros cuatro más a nivel global.

La formulación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el 2000 dio un giro a la forma en que los países del norte afrontaban el problema del desarrollo, superando los enfoques que se concentraban exclusivamente en el ámbito económico para incorporar una dimensión social a través de indicadores como el Índice del Desarrollo Humano. Por otro lado, a causa de la proliferación de conflictos armados que tuvo lugar durante esta década, y especialmente después de los atentados del 11S, la cooperación internacional también comenzó a incorporar una dimensión política, enfocándose en otras cuestiones como la lucha contra el terrorismo, la preservación de la democracia, la protección de los derechos humanos y la promoción de la paz. 

Para ampliar: “Relaciones Internacionales y Cooperación al Desarrollo: Políticas, Actores y Paradigmas”, Carlos Tassara en Debates sobre cooperación internacional para el desarrollo, 2012

La llegada de actores no tradicionales 

Frente a la hegemonía del norte, los países en vías de desarrollo no tardaron en buscar nuevos mecanismos para reafirmar su posición global, uniéndose a través de distintas instituciones como el Movimiento de los Países No Alineados o el G77 para tener más fuerza y apoyarse mutuamente en los procesos de deliberación de las Naciones Unidas. En los años 70 se acuñó el concepto de “cooperación sur-sur”, que supone que dos o más países en desarrollo adquieren capacidades a través de intercambios cooperativos. En 1974, el PNUD creó la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur (UECSS) con el objetivo de incorporar a actores de los países del sur en su propio desarrollo. 

Por otro lado, la relevancia de la cooperación como una herramienta de política exterior ha llevado a que, en los últimos años, muchos países receptores se hayan convertido también en donantes, con el objetivo de aumentar su poder a nivel regional, reforzar sus relaciones comerciales, y reducir su dependencia económica a través de nuevas alianzas. Países como Brasil, China o India —que también es actualmente el mayor receptor de ayuda por parte de países del CAD— han aumentado significativamente los recursos destinados a ayuda oficial, superando en algunos casos el 0,7% del PNB acordado entre los países del CAD. Es el caso de Arabia Saudí, por ejemplo, que destina alrededor de un 1,5% de su PNB a ayuda exterior.  

En 2014, los BRICS crearon el Nuevo Banco de Desarrollo como una alternativa a las instituciones tradicionales para invertir en la infraestructura y el desarrollo sostenible de los países que lo necesitaban. El colapso financiero de 2008, y la crisis de legitimidad a la que se enfrentan el Banco Mundial y el FMI, han favorecido el ascenso de estos nuevos donantes, cuestionando los valores tradicionales que han predominado en el sector de la cooperación en los últimos sesenta años. La ayuda de estos nuevos donantes se proporciona en torno a las ideas del beneficio mutuo, la no injerencia y el respeto a la soberanía, por lo que no depende de consideraciones como la presencia de un Gobierno democrático o el respeto a los derechos humanos. De esta forma, los BRICS, entre otros donantes, han conseguido acercarse a aquellos Estados que no cooperan con las instituciones o donantes occidentales por no cumplir sus condiciones en materia política.

Para ampliar: “China en África: del beneficio mutuo a la hegemonía de Pekín”, Pablo Moral en El Orden Mundial, 2019

Desafíos frente a un mundo cambiante

Mucho ha cambiado la cooperación al desarrollo desde sus inicios hasta la actualidad. Estados Unidos y Europa occidental ya no ocupan la misma posición hegemónica que tenían hace sesenta años, y creciente importancia de los países emergentes ha reconfigurado las relaciones políticas entre los Estados, que antes se caracterizaban por una marcada distinción entre receptores y donantes. 

La ayuda exterior de China ha crecido considerablemente desde 2008, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de infraestructuras en África y Asia-Pacífico. Fuente: Graduate Institute of International and Development Studies of Geneva

Por otro lado, también existe un debate sobre cuán efectiva ha sido la ayuda exterior para estimular el desarrollo de los Estados y, por lo tanto, sobre el rol que deberían adoptar los países donantes. Mientras algunos piensan que éstos deben ser más generosos en su provisión de ayuda, otros argumentan que la cooperación y la ayuda exterior deberían detenerse por completo. La ineficiencia de los más de 70.000 millones de dólares invertidos a lo largo de las últimas décadas ha llamado la atención sobre la necesidad internacional de brindar ayuda de una manera más efectiva, coordinada y transparente. La Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en 2015 con la participación de los Gobiernos locales, regionales y estatales, así como representantes del sector privado, de la academia y de la sociedad civil. Con ella, los ODM fueron reemplazados por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que abordan el desarrollo como un conjunto de factores integrados y que no solo se dirige a los países en desarrollo, sino a todos los Estados a nivel global.

En este contexto de cambio, la cooperación internacional al desarrollo se presenta como un desafío tanto para los Gobiernos nacionales como para las instituciones internacionales, sobre todo en lo que se refiere al papel que los distintos Estados, el sector privado y la sociedad civil deben adoptar para que la ayuda se desarrolle de manera eficaz, transparente, participativa y responsable.

Para ampliar:“La Agenda 2030, ¿crónica de un fracaso anunciado?”, Gemma Roquet en El Orden Mundial, 2019

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