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Cuando un Gobierno llama a consultas a su embajador en otro país significa que las relaciones entre ambos están tensas o deterioradas. Se entiende como el paso previo a la ruptura de relaciones, aunque la mayoría de las veces no termina sucediendo. La llamada a consultas supone una pausa en la relación y diálogo entre dos países, y funciona como una forma de amenaza o de presión en caso de disputa.
España ha estado involucrada en dos casos recientes. Israel ha llamado a consultas a sus embajadores en España, Irlanda y Noruega este 22 de mayo, después de que sus Gobiernos anunciaran que reconocerán a Palestina el 28. Tres días antes, el Gobierno español llamó a consultas a su embajadora en Argentina por las descalificaciones del presidente Javier Milei contra Pedro Sánchez y su esposa Begoña Gómez.
Llamar a consultas: una medida diplomática habitual
Las relaciones diplomáticas están basadas en la cortesía. El objetivo es asegurar el diálogo, el acercamiento y la cooperación entre países para favorecer una convivencia pacífica. Sin embargo, existen multitud de motivos que pueden deteriorar las relaciones entre Estados: disputas personales entre sus mandatarios, desencuentros comerciales o estratégicos, o incluso un enfrentamiento armado. La Convención de Viena de 1961, que regula las relaciones diplomáticas, contempla distintos mecanismos para afrontarlos.
El artículo 9 recoge la llamada a consultas como un mecanismo que el Estado emisor puede adoptar ante una crisis. Esta implica paralizar esa relación, lo que genera incertidumbre y sirve como medida de presión. La Convención no determina una duración de esa llamada al embajador, pero se entiende que dura hasta que se resuelva la disputa: bien con su regreso y la vuelta a la normalidad, bien con su retirada permanente o la ruptura de relaciones. En el caso de Israel con España, esta es la segunda vez que el Gobierno llama a consultas a su embajadora en Madrid. Ya lo hizo a finales de 2023, ante las declaraciones de Pedro Sánchez sobre las violaciones de derechos humanos perpetradas por Israel en Gaza, y la relación continuó su curso.
La amenaza de la ruptura de relaciones
Llamar a un embajador a consultas implica escalar en una crisis diplomática porque deja a la representación de un país sin su líder de forma temporal. El siguiente paso es una retirada permanente del embajador: en ambos la embajada sigue funcionando, pero en la segunda lo hace sin su figura más importante. En el caso de la disputa entre España y Argentina: España retiró definitivamente a su embajadora en Buenos Aires el pasado 21 de mayo, y la embajada quedó en manos del encargado de negocios. Si bien la representación sigue su curso, existe una gran incertidumbre, especialmente teniendo en cuenta que Argentina y España tienen estrechos lazos históricos, migratorios y comerciales.
La llamada a consultas tampoco es lo mismo que la convocatoria de un embajador. Esto ocurre cuando un país convoca al embajador de otro para expresarle una queja o demanda a su Gobierno. Por ejemplo, en 2022, España convocó al embajador ruso para transmitirle el rechazo de España a la invasión rusa de Ucrania. Este conflicto prueba que la ruptura de relaciones es la medida más extrema y poco habitual. Las relaciones entre Rusia y los países europeos son mínimas y muy tensas por el conflicto, pero la mayoría de ellos mantienen sus embajadas y consulados en Moscú.
No obstante, sí lo hicieron Estonia, Letonia y Lituania, que retiraron de forma permanente a sus embajadores de Rusia en enero de 2023. También lo han hecho Bolivia, Colombia y Belice con Israel a raíz de la guerra en Gaza. Con todo, como la llamada a consultas, la ruptura de relaciones es una situación reversible. Ocurrió con Irán y Arabia Saudí o Paraguay y Venezuela, que reanudaron sus relaciones diplomáticas en 2023 después de años de desencuentros.