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Historia y funcionamiento de la estrategia de construcción de paz de la ONU

Historia y funcionamiento de la estrategia de construcción de paz de la ONU
Fuente: elaboración propia.

Desde su creación en 1945, la ONU tiene como misión fundamental mantener la paz y seguridad internacional en el mundo. Para ello ha desarrollado un proceso de construcción de paz con varias fases: prevención, mediación, mantenimiento y consolidación. La estrategia se ha aplicado a decenas de escenarios y se ha ido mejorando después de cosechar éxitos y fracasos. Pero la construcción de paz también se está adaptando a nuevos retos, como el terrorismo o dar más voz a las mujeres.

La construcción de paz de la ONU es un conjunto de estrategias no solo para detener un conflicto, sino que comienzan mucho antes del estallido de la violencia y acaban tiempo después. Su objetivo, además de eliminar la violencia, es poner fin a las causas estructurales que han provocado la guerra y fomentar la estabilidad y una convivencia pacífica duradera. En los 75 años de historia de la ONU, estos procedimientos han variado mucho: si antes las misiones eran para mantener la paz, en las últimas décadas han dado un giro, incluyendo las fases de prevención y consolidación posterior. 

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Hacia la construcción de la paz actual

Tras el horror de la Segunda Guerra Mundial, los esfuerzos de la ONU en sus primeros años se centraron en impedir otra escalada de conflicto. De ahí que las primeras misiones de paz estuvieran centradas en interponerse entre ejércitos estatales para supervisar los acuerdos de paz, crear zonas tapón o frenar la violencia, como en la primera misión de supervisión en Palestina en 1948. Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría en los años noventa la ONU empezó a transformar sus estrategias. Por un lado, el fin de las tensiones entre los dos bloques permitió a la comunidad internacional prestar más atención y recursos a otras regiones, aumentando a partir de 1989 el número de misiones y efectivos. Pero la naturaleza de los conflictos también cambió. Ya no se trataba de guerras entre dos o más Estados, sino de conflictos intraestatales en los que grupos armados luchaban entre sí o contra las fuerzas estatales. Ello cambiaría la manera de concebir la construcción de paz. 

Con el tiempo, las misiones de la ONU dejaron de ser solo operaciones militares para frenar la violencia. En su lugar, trataban de implementar un proceso de paz completo, desde la firma de la paz civil hasta la retirada de tropas, como ocurrió en las exitosas misiones de Namibia (UNTAG) en 1989 o en la guerra del Golfo en 1991 (UNIKOM). No obstante, no todas las misiones han salido bien. El fracaso en Ruanda en 1994 y en Bosnia en 1995, en los que la ONU no pudo impedir las matanzas de civiles, demostró que no se había prestado la suficiente atención a las fases de prevención y consolidación de la paz. De las lecciones que la ONU sacó de esos errores surgió el Informe Brahimi, del año 2000. El informe recomendaba, entre otras cosas, adoptar un nuevo enfoque centrado en proteger a los civiles y mejorar la formación del personal de las misiones. Fue un punto de inflexión a partir del cual las fases de prevención y consolidación de la paz comenzaron a tener mayor peso.

Desde entonces, la ONU ha seguido revisando sus estrategias de construcción de paz cada cinco años, aprobando en 2008 la doctrina Capstone. Esta doctrina contiene los principios que rigen ahora la construcción de paz de la ONU, organizadas en cuatro fases: prevención de conflictos, mediación y establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz, y consolidación de la paz y transiciones políticas. Con todo, en ocasiones es difícil separar estas fases dentro de una misma misión.

Las fases de la construcción de paz de la ONU

La primera fase de la construcción de paz es la prevención de conflictos. Este concepto comenzó a cobrar importancia al final de la Guerra Fría y hoy es una de las prioridades de la Agenda 2030, la hoja de ruta de la ONU para el desarrollo global aprobada en 2015. El objetivo de esta fase es evitar la escalada de las tensiones hasta un punto irreversible. Para ello, la ONU se centra en reforzar las instituciones, dialogar con las partes involucradas y buscar soluciones a problemas políticos, económicos, medioambientales o culturales que podrían generar una escalada violenta. Es el caso de la misión en Liberia (UNMIL), con la que la ONU logró evitar en 2016 que llegara a las armas la tensión entre la población cristiana y musulmana por una polémica reforma constitucional. En ese caso la disputa pudo resolverse por cauces diplomáticos. La prevención de paz corre a cargo de oficiales de asuntos civiles, un cuerpo distinto al personal militar y policial de la ONU. Para 2017, la ONU contaba con 732 oficiales de asuntos civiles dedicados a prevención de conflictos en doce de las trece misiones activas entonces.

Una vez el conflicto ha estallado, la ONU ponen en marcha la fase de mediación, negociaciones para lograr un alto al fuego entre las partes que limite la escalada y desemboque en un acuerdo de paz. Durante esta fase la ONU ha llegado a aplicar medidas coercitivas para frenar la violencia, lo que se conoce como la aplicación de la paz. Se trata de una intervención militar que no cuenta con el consentimiento de todas las partes pero en la que las fuerzas militares de la ONU, los llamados cascos azules, están autorizados a usar la fuerza para rebajar la violencia y proteger a la población civil. Un ejemplo de este tipo de intervención es la Brigada de Intervención de las Naciones Unidas (FIB) en la misión desplegada en la República Democrática del Congo (MONUSCO), donde desde 2013 estas fuerzas pueden hacerle frente al grupo guerrillero M23. 

Las operaciones de mantenimiento de paz, por el contrario, son despliegues militares de los cascos azules que sí deben contar con el consentimiento de las partes implicadas, además de actuar con imparcialidad. Los objetivos de estas misiones suelen ir más allá del cese de la violencia: también buscan mantener la paz, supervisar la aplicación de los acuerdos y proteger a los civiles. Aunque este último objetivo es responsabilidad de los Estados, se ha convertido en una de las prioridades de las misiones. Para ello, la ONU dispone de tres niveles de acción: el diálogo, la protección física y la creación de un espacio protegido mediante un despliegue de fuerzas. 

Como regla general, las operaciones de mantenimiento de paz limitan el uso de la fuerza militar a su legítima defensa y solo pueden emplearla con la aprobación del Consejo de Seguridad para proteger a civiles. Este mismo órgano se encarga de establecer estas misiones, pero, una vez creadas, el encargado de controlarlas y planificarlas es el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP). El DOMP fue creado en 1992 ante la cantidad de operaciones de mantenimiento de paz que la ONU estaba acumulado, y tiene tres divisiones principales: la Oficina de Fomento del Estado de Derecho y de las Instituciones de Seguridad, la Oficina de Asuntos Militares, y la División de Políticas, Evaluación y Capacitación.

Desde su creación, la ONU ha desplegado una larga lista de operaciones que han ido variando su naturaleza y haciéndose más complejas. Uno de sus mayores retos en la actualidad es proteger al propio personal de la ONU. Desde 1948 han fallecido 3.500 efectivos entre militares, policías y civiles durante alguna misión, y de 2013 a 2017 el problema ha ido en aumento. Ante esta tendencia, en 2017 se elaboró el Informe Cruz, que sacó a la luz fallos en las misiones, como la inacción, la falta de recursos y preparación o la excesiva posición defensiva. El informe apuntaba a que, en ocasiones, no intervenir acabó dando más poder a las fuerzas hostiles. A consecuencia de ello en marzo de 2018 se planteó la iniciativa Acción por el mantenimiento de la paz, con la que se ha querido reforzar el papel de las misiones y abordar estos problemas, prestando especial atención a la protección de los cascos azules y su preparación. 

Por último, la doctrina incluye una fase de construcción y consolidación de la paz. El proceso que se abre tras la firma de un armisticio o un acuerdo de paz es complejo: la ONU debe lograr que ese fin de la violencia sea efectivo y apoyar la reconstrucción de un territorio y una sociedad rotos. Para ello cuenta con varias líneas de acción. En el plano civil estas incluyen implicar a la población en el proceso de paz, reforzar las instituciones, reconstruir infraestructuras para evitar nuevas situaciones de pobreza o exclusión, crear las condiciones para una transición política y apoyar la celebración de elecciones que formen un Gobierno legítimo. En el plano militar, las acciones de reconstrucción se enfocan a reformar el sector militar y a los programas de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), encaminados a reintegrar civil y laboralmente a los excombatientes para evitar que vuelvan a las armas.

A raíz de la relevancia que han ido cobrando los procesos de consolidación de la paz y reconstrucción, en 2005 se creó la Comisión de Consolidación de la Paz, conformada por Estados y entidades como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Unión Europea o la Organización para la Cooperación Islámica. Su misión es coordinar recursos y diseñar estrategias para lograr la convivencia pacífica en una región arrasada por la guerra, garantizando la imparcialidad a la hora de apoyar la transición política. Los primeros países en los que intervino la Comisión fueron Sierra Leona y Burundi en 2006, donde apoyó la celebración de elecciones y el fortalecimiento de las instituciones. La Comisión está dotada de una oficina y un Fondo para la Consolidación de la Paz, con el que financia a países afectados por un conflicto o que están en riesgo de caer en uno. Desde su creación hasta 2017, este fondo se ha nutrido con la participación de 58 Estados miembros y ha logrado ayudar a 41 países con 772 millones de dólares.

Finalmente, otro punto clave en un proceso de paz es la rendición de cuentas sobre los crímenes y violaciones de derechos que procure dar la justicia para las víctimas del conflicto. Esta justicia es conocida como justicia transicional. El Consejo de Derechos Humanos de la ONU y el Alto Comisionado para los DDHH, junto a otros mecanismos judiciales en los que pueden intervenir actores internacionales, examinan la situación concreta de cada país y establecen las comisiones de la verdad que van a juzgar los crímenes. La justicia transicional impulsa a los Estados a investigar y procesar a los autores de los crímenes como parte del proceso de reparación. Uno de los ejemplos de justicia transicional que la ONU apoyó es el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, activo entre 1993 y 2017. También la Comisión de la Verdad y la Reconciliación en Sudáfrica, para abordar los crímenes del apartheid; o la Ley de Víctimas del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición para el conflicto en Colombia.

Los retos de la construcción de paz 

Pese a todos sus progresos, la construcción de la ONU sigue enfrentándose a retos. Uno de los principales son los abusos y explotación sexual perpetrados por miembros de su propio personal. En las últimas décadas se han dado casos en misiones como las de República Democrática del Congo, Somalia, la República Central Africana o Haití, donde se han reportado casos de abusos e intercambio de medicinas o alimentos a cambio de sexo. Paliar esta situación no es tarea sencilla: aunque la ONU puede abrir una investigación, la responsabilidad de perseguir al soldado o funcionario abusador recae en su país de origen. Solo en 2018 hubo 259 denuncias por abuso y explotación sexual de este tipo.

El Consejo de Seguridad comenzó a abordar esta situación con la resolución 1325 del año 2000, que supuso un antes y un después en la cuestión de género y en el papel de las mujeres en la construcción de paz. Por primera vez, el Consejo hablaba sobre el impacto de la guerra en las mujeres en una de sus resoluciones. A partir de entonces, la ONU ha lanzado una campaña de tolerancia cero contra el abuso que incluye medidas como un registro para evitar la contratación de los responsables de los abusos o un fondo para el apoyo psicológico a las víctimas, a las que impulsan a denunciar. 

Sin embargo, las medidas más efectivas para lograr un proceso de construcción de paz inclusivo y libre de abusos se implementaron en 2017. Ese año se creó la figura de la defensora de los derechos de las víctimas, cuyo equipo se integra ya en cada misión. Los procesos de paz en los que han intervenido mujeres tienen una mayor probabilidad de ser exitosos, por lo que todas estas medidas han sido muy relevantes. De este modo, la perspectiva de género en la construcción de paz ya no es solo un objetivo a cumplir, sino una garantía para las misiones. 

Otro gran reto es adaptar la construcción de paz a las nuevas formas de violencia. Tras los ataques del 11S en 2001, la preocupación por el terrorismo se ha situado en el centro de la agenda de la ONU. Con la Estrategia Global contra el Terrorismo, de 2006, los esfuerzos se han orientado a prevenir el surgimiento de organizaciones o actos de este tipo. La estrategia de la ONU es clara: luchar contra aquellos elementos que puedan legitimar el terrorismo y abordar las condiciones que ayudan a propagarlo. Además, desde su creación en 2017, la Oficina de Lucha Contra el Terrorismo también ha comenzado a prestar especial atención a las víctimas. 

De puertas para dentro, los procesos de construcción de paz de la ONU también tienen importantes desafíos. Algunas voces piden, por ejemplo, un mayor equilibrio entre los países del norte y los del sur. Los primeros, que aportan más recursos y gozan de mayor poder en el Consejo de Seguridad, tienen más peso en la toma de decisiones. Sin embargo, son los segundos, como Bangladés, Etiopía o Ruanda, los que más efectivos proveen

Para adaptarse a los nuevos retos que plantea la política internacional, los procesos de construcción de paz están en continua transformación. En concreto, el pilar de la consolidación de la paz se revisa cada cuatro años. La última revisión se hizo en el año 2020 y ha incluido primero una ronda informal de consultas entre la Comisión de Consolidación de la Paz, grupos regionales y un grupo de expertos independientes; y después una ronda formal de consultas intergubernamentales. Las conclusiones apuntaron a la necesidad de reforzar las transiciones durante la retirada de las operaciones de paz y el papel de las mujeres, aumentar la cooperación con otros organismos como la Unión Africana, y seguir buscando formas de financiación. Durante la ronda de consultas también se abordó el efecto negativo de la pandemia en los procesos de construcción de paz debido a la desviación de atención y recursos. 

La ONU vela por la paz y la seguridad en el mundo con trece operaciones de mantenimiento de paz activas en 2020, en las que participan cerca de 95.000 efectivos, y asiste a más de ochenta millones de desplazados en todo el planeta. En el terreno de la diplomacia y la prevención de conflictos, la ONU también apoya la celebración de elecciones en cincuenta países cada año y vigila el respeto de los derechos humanos y el cumplimiento de los ochenta tratados y declaraciones que constituyen la base de la convivencia pacífica internacional. Pese a los retos que todavía tiene por delante, en 75 años de historia la ONU ha progresado mucho en el que es su principal objetivo: defender y preservar la paz internacional. 

Alicia G. Rodríguez-Marín

Madrid, 1994. Graduada en Ciencias Políticas por la UCM y Máster en Relaciones Internacionales por la Universidad de Sussex. Investigadora en la Fundación Hay Derecho. Interesada en migraciones, Mediterráneo, Sahel y procesos de paz.

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