Economía y Desarrollo América del Norte

El tratado norteamericano de libre comercio, en la encrucijada

El tratado norteamericano de libre comercio, en la encrucijada
Paso fronterizo entre EE. UU. y México. Fuente: Wikimedia

El acuerdo que propulsó el comercio entre Canadá, Estados Unidos y México hace más de 20 años y transformó la economía norteamericana vive sus horas más bajas. Cuestionado por muchos incluso desde antes de su firma, con la llegada de Donald Trump ha sido puesto en entredicho hasta el punto de encontrarse en renegociación. El futuro de este acuerdo, que todos coinciden en que precisa de una mejora, es clave no solo para las tres economías, sino para el comercio mundial en su conjunto.

Las elecciones mexicanas del 1 de julio guardan similitud con las elecciones presidenciales estadounidenses de 2016, al menos en su importancia histórica. Ambos comicios estuvieron protagonizados mediáticamente por candidatos con un discurso populista y, al menos en el caso de Trump, su victoria ha supuesto una infinidad de escenarios que hace escaso tiempo parecerían imposibles. Si en el país del norte los electores protagonistas fueron la clase trabajadora blanca, olvidada por el establishment, en el caso del sur ese papel lo ocuparon los jóvenes: 40 millones de mexicanos menores de 29 años estaban llamados a votar en las elecciones.

Sin embargo, una cuestión estuvo presente, de forma distinta, en ambas elecciones: el futuro del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, también conocido como NAFTA). Cuando todavía era un aspirante a candidato del Partido Republicano, Trump ya avanzó que renegociaría el acuerdo o se retiraría de él y enfatizó la necesidad de que dicho acuerdo fuera “justo” para los intereses estadounidenses. Esta voluntad se haría realidad al convertirse en inquilino del Despacho Oval; en agosto de 2017 comenzaría la primera ronda de renegociación del TLCAN. A partir de entonces, las sucesivas rondas cobraron más importancia al sur del río Bravo y se convirtieron en uno de los asuntos más importantes en la campaña presidencial mexicana. Se especulaba si se lograría un acuerdo definitivo antes de la fecha de los comicios o del traspaso de poderes. Andrés Manuel López Obrador, vencedor en las elecciones, se inclinaba por mantener una línea menos concesiva en las negociaciones, pero su más que probable ministro de Economía aseguraba que respetarían el acuerdo alcanzado, en caso de producirse.

De una forma u otra, terminado el certamen electoral, lo cierto es que las negociaciones se encuentran estancadas y bajo el temor de que Trump ordene una retirada unilateral. El TLCAN, un tratado que transformó por completo las relaciones comerciales en Norteamérica y germen de acuerdos similares, posee una importancia económica tan grande, quizás, como su necesaria renovación.

Derribando muros

Paradójicamente, el primer impulsor de lo que luego se convertiría en el TLCAN fue el presidente hacia el que Trump muestra mayor simpatía: Ronald Reagan. En las elecciones presidenciales de 1980, el candidato conservador, que acabaría protagonizando junto con Margaret Thatcher la llamada revolución neoliberal, propuso un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y México. 13 años después, el presidente Clinton firmaba un acuerdo negociado enteramente por su predecesor, George H. W. Bush. Ese mismo año se firmaba también al otro lado del Atlántico el Tratado de Maastricht, que instauraba la Unión Europea tal y como la conocemos hoy en día y cuyo cometido principal era crear una comunidad que asegurase el buen funcionamiento del mercado único.

Para ampliar: “Los Estados Unidos de Europa”, Álex Maroño en El Orden Mundial, 2018

Inicialmente, Reagan negoció con Canadá un acuerdo de libre comercio que entró en vigor en 1989, pero el deseo de incorporar a México llevó al inicio de una ronda de negociación trilateral en 1991. Con la Ley de Comercio y Aranceles de 1984 se reducía el poder del Congreso estadounidense en la negociación comercial, limitado a la aprobación o no del texto final, lo que facilitaba el proceso de negociación. El acuerdo fue validado en 1992 y ratificado en 1993 por las cámaras legislativas de los tres países; con su entrada en vigor definitiva un año después, crearía la mayor zona de libre comercio en el mundo, con más de 365 millones de personas y un peso económico de seis billones de dólares estadounidenses.

Validación del TLCAN en octubre de 1992. Fuente: Wikimedia

El TLCAN establecía siete objetivos específicos para alcanzar su propósito fundamental: eliminar obstáculos a las inversiones y a las actividades económicas entre los tres países. Antes del acuerdo, los aranceles mexicanos a productos estadounidenses, por ejemplo, se situaban en torno al 30%. Casi la mitad de estos aranceles se eliminaron con la entrada en vigor del acuerdo, que también establecía una reducción progresiva del resto de barreras arancelarias. Pero los aranceles solo son una parte de cualquier tratado de libre comercio. El TLCAN también eliminaba otras barreras al comercio no arancelarias, como las restricciones a las importaciones de determinados productos entre los tres países. Así, por ejemplo, Estados Unidos no podía establecer cuotas o limitar la cantidad de verduras que México exportaba al norte.

El TLCAN también introducía las llamadas “reglas de origen”, que establecen los parámetros para determinar si un producto tiene su origen en el territorio regulado por el acuerdo, con el consiguiente efecto de poderse beneficiar de todas sus reducciones y medidas favorables. La propiedad intelectual también encontraría un marco común de referencia y se dotaría de una mayor protección a las empresas estadounidenses al obligar a las otras partes, particularmente a México, a aumentar los estándares de protección de patentes, marcas y derechos de autor; curiosamente, las violaciones de propiedad industrial estadounidense son una de las principales denuncias de Trump en su impase comercial con China. Asimismo, el acuerdo regula las condiciones de los negocios y establece obligaciones en sectores tan diversos como las telecomunicaciones, los servicios financieros, el sector agropecuario o la energía, así como una regulación común en materia de competencia, monopolios y empresas estatales, e introducía nuevos procedimientos aduaneros.

El acuerdo cambió por completo las tres economías al favorecer un nivel de integración sin precedentes entre países con características económicas enormemente dispares. El debate acerca de si su impacto ha sido positivo o negativo está intensamente polarizado, con claros argumentos a favor de ambas posturas, lo que ha contribuido al consenso en torno a su necesidad de renegociación. Quienes defienden el acuerdo destacan que cuadruplicó el volumen de negocio y triplicó la inversión entre los tres países como consecuencia de las facilidades para hacer negocios. El aumento de las exportaciones favoreció la creación de nuevos puestos de trabajo; los que se perdieron, particularmente en sectores como las manufacturas, se deben no al TLCAN, sino a la innovación tecnológica. En el plano microeconómico, ayudó a reducir precios en beneficio de los consumidores; en el macroeconómico, ha permitido a la economía norteamericana competir con el mercado común europeo y hacer frente al ascenso de China desde una posición más fortalecida.

Sus detractores difieren y prefieren señalar otros aspectos. En Estados Unidos se identifica al acuerdo como el causante de la pérdida de 700.000 puestos de trabajo, particularmente en el sector manufacturero. Numerosas empresas estadounidenses emprendieron procesos de relocalización en México, aunque también en otras zonas, como el sudeste asiático. La amenaza de la relocalización también se señala como una causa de la bajada de los salarios y el declive de los sindicatos. En México, el sentimiento principal es que el TLCAN golpeó duramente a los pequeños empresarios y minifundistas mexicanos, que se vieron incapaces de competir en igualdad de condiciones con sus vecinos del norte. Alrededor de dos millones de minifundistas mexicanos perdieron su trabajo a raíz del TLCAN. Como consecuencia, la tasa de desempleo aumentó y la emigración de mexicanos hacia Estados Unidos, tanto legal como ilegal, se duplicó a partir de 1994.

Para ampliar: “NAFTA´s Economic Impact”, James McBride y Mohammed Aly Sergie en CFR, 2017

El canon del libre comercio

Las miradas de políticos, electores y empresarios quizás se centren en los acuerdos de libre comercio porque son la única parte de la globalización que los Gobiernos sienten que pueden controlar. Desde la firma del TLCAN, que nació con la mirada puesta en el proceso de integración del mercado único europeo, han prosperado numerosos acuerdos similares impulsados y protagonizados por Estados. Hoy en día no se cuestiona que los acuerdos de libre comercio son una herramienta de la política exterior de los países. La lectura que se hacía de los acuerdos transpacífico —TPP— y transatlántico —TTIP—, impulsados por Estados Unidos con países de la zona del Pacífico y la Unión Europea, respectivamente, englobaba a ambos como parte de la estrategia estadounidense de contención del auge comercial de China. Por su parte, el gigante asiático lanzaba, como parte de su estrategia de modernización la iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda, una iniciativa comercial a gran escala para reducir barreras y fomentar el intercambio comercial entre Europa y Asia. En algunos casos, como en el de Australia, la política comercial depende directamente de su Ministerio de Asuntos Exteriores.  

El final del mundo bipolar de la Guerra Fría y el aumento de la conexión y complejidad mundiales han discurrido paralelamente con la dificultad de mantener posturas y acuerdos multilaterales. En el ámbito del comercio internacional, esto se ha manifestado en una parálisis de la Organización Mundial del Comercio y el auge de los tratados de libre comercio multilaterales y regionales. El TLCAN, con un claro contenido geopolítico, fue el primero de estas características e introdujo, además, elementos que serían replicados en futuras iniciativas. Una de esas aportaciones son los arbitrajes de diferencias entre Estado e inversor, más conocidos por sus siglas en inglés: ISDS. En la práctica, son tribunales de arbitraje a los que un inversor puede acudir para demandar a un Estado cuando se haya visto perjudicado por este. Algunos de los casos típicos en los que las empresas demandan a los Estados es cuando estos no proveen un trato justo y equitativo o cuando no se respeta el estatus de nación más favorecida, principios fundamentales en materia de inversiones extranjeras.

Para ampliar: “Arbitraje internacional: justicia privatizada”, Trajan Shipley en El Orden Mundial, 2017

En el TLCAN se establece un sistema de resolución de disputas entre inversores y Estados replicado en otros tratados de libre comercio, como el Acuerdo Integral sobre Economía y Comercio (CETA por sus siglas en inglés) o el TPP. Aunque no fue el primer tratado en incluirlo —su primera aparición se remonta a un tratado de comercio bilateral entre Alemania y Pakistán en 1959—, desde la introducción de este mecanismo los arbitrajes comerciales se han disparado, pero tienen el peligro de socavar la legitimidad de los Estados al situarlos al mismo nivel que las multinacionales privadas y su uso ha llevado a que países como Brasil o Sudáfrica hayan optado en contra de estos mecanismos. En el caso del TLCAN, existe la misma posibilidad después de que el representante comercial de Estados Unidos haya abogado por eliminarlo, pese a que las empresas estadounidenses han sido las más beneficiadas de su implementación. La Administración Trump no es la única contraria a los ISDS: 230 juristas y economistas de las universidades más prestigiosas de Estados Unidos, incluido el Nobel de Economía Joseph Stiglitz, firmaron un manifiesto en el que pedían al presidente eliminar estas provisiones de todos los tratados suscritos por Estados Unidos, empezando por el TLCAN.

Aumento de casos de arbitraje comercial entre 1991 y 2011 —en azul— y salida de flujos de inversión extranjera directa —en rojo—. Fuente: ECIPE

El populismo de la incertidumbre

El futuro inmediato del tratado es incierto y todavía no se descarta ningún escenario, teniendo en cuenta el difícil calendario político y legislativo de los tres países, razón por la cual los equipos negociadores tienen prisa por alcanzar un acuerdo. La nueva Administración mexicana, que comenzará a rodar el 1 de diciembre de 2018, probablemente intentará llevar una línea más dura si finalmente logra coincidir en alguna ronda de negociación. Canadá y Estados Unidos también tienen elecciones a la vuelta de la esquina: en noviembre, las elecciones estadounidenses al Congreso y Senado tomarán el pulso a la Administración Trump, mientras que Justin Trudeau se juega la reelección en 2019. Había muchas esperanzas puestas en que se lograse un acuerdo antes de las elecciones mexicanas para que la dificultad se centrara en la ratificación de cada una de las cámaras legislativas. Ahora el futuro del tratado dependerá del juego político de los próximos meses.

Sin embargo, pese a la victoria de López Obrador, el principal peligro de descarrilamiento proviene del Despacho Oval. Existe una alternativa creciente a la retirada unilateral que defendía Trump cuando era candidato, consistente en romper el acuerdo en tres. A principios de junio, el asesor económico de Trump avanzaba la posibilidad de negociaciones bilaterales por separado entre Estados Unidos y los otros dos países. Una semana después, en la cumbre del G7, Trump señalaba dos opciones: un TLCAN mejorado o acuerdos bilaterales con México y Canadá por separado, una opción destacablemente peor para estos dos. Esto se puede interpretar como una estrategia de “Divide y vencerás” o bien una preferencia real por parte de Trump por acuerdos bilaterales antes que multilaterales, que queda patente en la retirada de EE. UU. del TPP.

Sea como fuere, la incertidumbre se está haciendo notar tanto en la economía canadiense como en la mexicana y, en menor medida, en la estadounidense, a lo que también se une la reciente subida de aranceles decretada por la Casa Blanca para productos provenientes de estos países. Terminados los comicios mexicanos, los posibles escenarios parecen vislumbrarse, pero no son tranquilizadores. Lo más probable es que las rondas de renegociación se paralicen y el TLCAN comience a formar parte del juego político junto con otras cuestiones, como la subida de tarifas y aranceles o el muro con México. En definitiva, habrá mucha retórica y un aumento de la incertidumbre y la desconfianza de los inversores, pero no será hasta finales de año, pasadas las elecciones estadounidenses y con López Obrador en Los Pinos, cuando las partes se volverán a sentar a tratar de encontrar una salida. La intensidad de la retórica y la situación comercial serán determinantes, aunque un texto que no sea justo a ojos de Trump difícilmente logrará su beneplácito.

Síntomas de renovación

El único consenso que existe en el debate del TLCAN es sobre la necesidad de introducir cambios. La sociedad y la economía de los tres países hoy no tiene nada que ver con el período en el que se comenzó a esbozar el acuerdo. Precisamente, siendo el TLCAN el primer gran acuerdo multilateral de libre comercio, algunas de las mejoras que han introducido los tratados que lo han seguido —especialmente el TPP— podrían exportarse al nuevo tratado. Este nuevo acuerdo necesita, en primer lugar, una revisión en materia laboral y medioambiental; desde el primer momento fue criticado por sus bajos estándares. La amenaza de la deslocalización ha debilitado los instrumentos de negociación colectiva de los trabajadores estadounidenses y no ha mejorado las condiciones de los mexicanos; por otro lado, el TLCAN ha generado un impacto negativo para el medioambiente y limitado la capacidad de respuesta de los Gobiernos norteamericanos.

Asimismo, un nuevo acuerdo debería regular dos grandes sectores económicos: el comercio digital y el sector energético. En 2016 el 54% de las exportaciones de Estados Unidos a Canadá y la mitad en el caso de México fueron posibles gracias a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, por lo que algunos aspectos de estas transacciones, como los pagos electrónicos y la documentación necesaria, necesitan reglas y estándares comunes. En materia energética, el acuerdo se firmó antes de la revolución del fracking estadounidense y de la privatización de parte del sector mexicano, lo que naturalmente requiere revisar las disposiciones aplicables. Otros asuntos que podrían ser tratados son en materia de seguridad y aduanas, medidas contra la corrupción y los ya mencionados ISDS.

La mayoría de los que abogan por una mejora del TLCAN coinciden en el acierto de reciclar algunas disposiciones del Acuerdo Transpacífico, pero Trump se retiró de él en su primer día como presidente, y el hecho de que la renegociación vaya a adquirir una mayor dimensión política dificulta un avance. Más de 20 años después de su entrada en vigor, el TLCAN necesita una reforma para mejorar los defectos con los que se aprobó y actualizarse a la economía y la sociedad actuales. No obstante, serán las circunstancias políticas las que prueben su resiliencia y, con ella, la del sistema comercial mundial.

2 comentarios

  1. El nombre es Andres Manuel, no Antonio Miguel