Política y Sociedad Asia-Pacífico

Myanmar, la transición incompleta

Myanmar, la transición incompleta
Amanecer en Bagan. Fuente: Guillén Pérez

Myanmar carga a sus espaldas con décadas de opresión bajo un Gobierno militar y el conflicto armado en curso más longevo. Tras la celebración de dos elecciones y la victoria de la oposición, sería de esperar que la democracia hubiera llegado por fin a Myanmar. Sin embargo, el Ejército sigue teniendo demasiado peso en la gestión del país, y el sufrimiento de los rohinyás es un claro síntoma de ello.

Durante el último año, el dramático éxodo de la minoría musulmana rohinyá en Myanmar ha sido una constante. Entre 700.000 y un millón de miembros de esta etnia han buscado refugio en la vecina Bangladés y las atrocidades del Ejército han ocupado muchas páginas en los medios de comunicación occidentales. Muchos observadores, incluidas Naciones Unidas, consideran que la persecución de los rohinyás alcanza los niveles de limpieza étnica. Y esto sucede bajo la mirada aparentemente connivente del Gobierno de la nobel de la Paz Aung San Suu Kyi.

Para ampliar: “Huyendo del monzón”, Gemma Roquet en El Orden Mundial, 2018

Para el análisis de esta situación crítica, es imprescindible tener en cuenta la relación de dependencia del poder civil respecto del Ejército. El control directo por las Fuerzas Armadas —Tatmadaw— terminó con el ordenamiento constitucional de 2008; sin embargo, las omnipresentes autoridades militares siguen siendo decisivas en la política del país.

La formación de un Estado pistola en mano

Myanmar es un país multiétnico, plurirreligioso y multilingüe, aunque dominado por una clara mayoría bamar —68% de la población—, mayoritariamente budista y que se encuentra principalmente en el centro del país. Aunque su diversidad étnica es notable, el número exacto de etnias que lo ocupan no está claro, dada la opacidad del país a cualquier observador externo; habitan las zonas más periféricas, entre otros, los rohinyás, los karen y los shan.

Los orígenes de las dos denominaciones más recientes que ha recibido el país reflejan esta imposición étnica del centro a la periferia: tanto Birmania como Myanmar hacen referencia a la etnia mayoritaria, bamar. El Tatmadaw cambió el nombre oficial del país de Unión de Birmania a Unión de Myanmar en 1989 para deshacerse de la herencia colonial británica, y en la Constitución de 2008 pasó a ser la República de la Unión de Myanmar. Sin embargo, la oposición democrática y algunos países occidentales rechazan el nombre de Myanmar —reconocido por la ONU— y, especialmente, la legitimidad del Gobierno militar para cambiar el nombre del país.

Composición étnica de Myanmar. Fuente: Al Jazeera

Pese a que hoy la autoridad del Estado se extiende sobre todos los grupos, esto es verdaderamente reciente. Antes del colonialismo, no existía un poder centralizado y efectivo que gobernara todo el territorio del país. Cuando en 1948 Myanmar —entonces Birmania— consiguió su independencia tras tres años de resistencia antijaponesa y otros tres para alcanzar un acuerdo con el Imperio británico, el país emergió muy poco cohesionado.

La segregación histórica dificultó enormemente la convivencia de los pueblos una vez se encontraron bajo el mismo Estado. Desde la ruptura del único acuerdo que podría haber conciliado los intereses de, al menos, algunas de las etnias, decenas de grupos étnicos armados han reclamado más autonomía e igualdad de derechos. El feroz nacionalismo de la etnia bamar, sobrerrepresentada en el Tatmadaw, respondió con una contrainsurgencia brutal, que facilitó la proliferación de grupos rebeldes y con una estrategia de imposición étnica de la que ahora los rohinyás son las víctimas más visibles.

Para ampliar: “La apatridia y los rohinyás de Birmania”, Raquel Jorge Ricart en El Orden Mundial, 2015

A la lucha étnica se le sumó durante los primeros años de independencia una fuerte insurgencia comunista. La ineficiencia del Gobierno y la creciente inseguridad parecían conducir al Estado al colapso: en 1949 ciudades importantes cayeron en manos de insurgentes, hubo revueltas comunistas, más de la mitad de las Fuerzas Armadas se amotinaron y la economía e infraestructuras estaban devastadas y con poca esperanza de recuperación.

Distribución del control rebelde sobre el territorio de Myanmar (febrero-abril de 1949). Fuente: Making Enemies, Mary Callahan

El mismo año, en plena Guerra Fría, el Kuomintang (KMT), el partido anticomunista y conservador chino, comenzó a entrenar en suelo birmano con ayuda de Estados Unidos, lo que aumentaba el riesgo de una invasión por parte de Pekín. Ante la creciente inestabilidad, el Tatmadaw se restructuró para hacer frente a las amenazas internas y externas. Las Fuerzas Armadas destacaron por su capacidad de adaptación frente a un poder civil débil e incapaz de seguir el ritmo de cambio de los militares.

La creciente fortaleza e independencia del Tatmadaw se sumó a su éxito desmantelando el KMT, algo en lo que sus homólogos políticos habían fallado. Igualmente, buscando financiación y armamento en ambos bandos de la Guerra Fría, los oficiales chocaron con las políticas neutrales del Gobierno. Pese a que la Constitución de 1947 establecía un sistema democrático, a principios de los 50 el Tatmadaw ya ejercía el control completo sobre la defensa nacional y había adquirido incluso funciones administrativas, además de haber incrementado sustancialmente su presupuesto.

Para ampliar: Making Enemies: War and State Building in Burma, Mary Callahan, 2003

Así, la celebración de la independencia se vio rápidamente eclipsada por la falta de unidad y de un proyecto político en común. La construcción del país como Estado moderno ocurrió entre enfrentamientos y luchas que continúan hasta hoy. Durante estos primeros años se asentaron las bases de un círculo vicioso de intromisión militar en el Gobierno que ha condicionado el desarrollo político de Myanmar hasta el presente.

Dictadura militar y promesa democrática

En septiembre de 1958 el general Ne Win tomó el Gobierno de forma temporal para hacer frente a la crisis política que amenazaba la existencia de Myanmar. Los dos años que duró este Gobierno sirvieron para la consolidación del papel no solo político, sino económico del Ejército. Las Fuerzas Armadas se presentaron como los únicos garantes de la seguridad y asentaron su desconfianza hacia los métodos democráticos de gobierno e incluso hacia la población civil.

Tras un breve retorno del poder civil, Ne Win dio en 1962 el golpe de Estado definitivo, que institucionalizó la hegemonía que las Fuerzas Armadas venían ejerciendo desde la década anterior. El general estableció una junta para gobernar el país, abolió la Constitución de 1947, prohibió todos los partidos políticos, disolvió el Parlamento, nacionalizó la economía y estableció la “vía birmana al socialismo” como ideología nacional. El miedo a la desintegración de Myanmar bajo el débil poder civil estuvo claramente detrás del golpe. La obsesión de las Fuerzas Armadas con la unidad nacional, sumada a la bamarización del Gobierno, explica la atroz supresión de los derechos culturales y religiosos que las minorías sufrieron durante estos años. Hasta 1988, el Gobierno estuvo en manos de Ne Win, primero como Gobierno militar y, a partir de 1974, como dictadura constitucional socialista.

Para ampliar: “Socialismo y ejército: la ‘vía birmana al socialismo’ y la consolidación del Partido del Programa Socialista de Birmania (1962-1974)”, Daniel Gomà, 2014

Sin embargo, la fuerte crisis económica de 1987 y la insurrección popular de julio del 1988, liderada por Aung San Suu Kyi y brutalmente reprimida por el Ejército, forzaron la dimisión de Ne Win. Las revueltas estudiantiles que exigían democracia continuaron expandiéndose por  todo el país y llevaron al icónico levantamiento 8888, que terminó con otro sangriento golpe de Estado en 1988. Aunque la junta retomó el Gobierno y revocó el sistema socialista, la inviabilidad del Gobierno militar a largo plazo, al menos de manera directa, era evidente. La pésima gestión política y económica del Ejército birmano, el descontento de la sociedad civil y el declive de las dictaduras militares forzaron al Tatmadaw a replantearse su papel en la sociedad.

Myanmar sufrió una enorme crisis económica a finales de los 80 y, más recientemente, con la crisis mundial de 2007. Fuente: Index Mundi

Las Fuerzas Armadas se comprometieron a transferir el poder a un Gobierno civil, pero pusieron a la carismática Suu Kyi bajo arresto domiciliario y, tras la victoria de la oposición en las elecciones de mayo de 1990, se negaron a reconocer los resultados. De ese modo, alargaron 20 años más su permanencia en el Gobierno con la excusa de conducir al país hacia una “democracia disciplinada” y, de paso, asegurar el liderazgo militar en todos los ámbitos del Gobierno y la sociedad.

Fue así como los años 60 institucionalizaron lo que venía ocurriendo desde los primeros años de independencia: desde 1958 hasta hoy, el Tatmadaw ha controlado Myanmar, directa o indirectamente, de manera completamente independiente. Las luchas étnicas que han plagado el país y el estado de emergencia que han perpetuado han favorecido la justificación del papel político de las Fuerzas Armadas. Durante estos años, las diferencias comunales fueron permitidas e incluso explotadas por el Tatmadaw, que abrió más brechas y expandió el conflicto étnico. Por otro lado, la brutal estrategia de contrainsurgencia del Tatmadaw ha llevado a que se cometan graves violaciones de derechos humanos, incluyendo violencia sexual, desplazamientos forzosos y torturas, que agravan la situación y dificultan la resolución de los conflictos.

Constitución y elecciones: la Myanmar democrática

En mayo de 2004 comenzó un nuevo proceso constitucional. El documento resultante se terminó y votó en 2008, en medio de una oleada de críticas por la poca de transparencia y escasa legitimidad en la redacción de la Constitución, así como por la falta de libertad de información, expresión y asociación que caracterizó el proceso. La oposición no tuvo representación en la elaboración del nuevo ordenamiento jurídico del país y, cuando la sociedad civil protestó pacíficamente en agosto y septiembre de 2007, la mano dura del Ejercito dejó docenas de muertos. Tanto el proceso como el texto constitucional sirvieron para perpetuar los intereses del Tatmadaw; las reformas aparentemente democráticas y la retirada de los militares del Gobierno enmascaran una nueva estrategia de dominio militar. La influencia formal e informal de las Fuerzas Armadas asegura todavía su control del país.

La Constitución de 2008 concede al Tatmadaw plena independencia del poder civil y un 25% de representantes en el Parlamento, suficiente para vetar cualquier reforma constitucional. Al Tatmadaw se le otorga control total sobre la defensa y la seguridad nacionales, así como sobre el control de fronteras y asuntos internos, lo que lo convierte en la institución con poderes de mayor extensión territorial y al mando de la burocracia interna. Los oficiales también se reservan el control parcial o total del poder legislativo y ejecutivo en caso de emergencia nacional. A estas prerrogativas se suman el gran poder económico y comercial acumulado por el Tatmadaw, que controla desde la industria pesada hasta el turismo. Por si fuera poco, los oficiales quedan impunes por todos los abusos cometidos en el pasado y sus miembros solamente pueden ser procesados por tribunales militares.

En 2010 se celebraron las primeras elecciones en el país desde 1990. Miles de ciudadanos pertenecientes a minorías étnicas y prisioneros políticos no pudieron emitir su voto y el promilitar Partido para la Unión, la Solidaridad y el Desarrollo obtuvo una victoria abrumadora. El partido de Suu Kyi boicoteó la votación, que fue condenada por el resto de los partidos como una farsa y por Naciones Unidas como “insuficientemente inclusivo y transparente”. Una semana después de las elecciones, Suu Kyi fue liberada tras casi dos décadas de retenciones y, desde 2015, el Gobierno está en manos de su partido, la Liga Nacional para la Democracia. La icónica líder ocupa el puesto de consejera de Estado, un cargo creado ex profeso debido al precepto constitucional, claramente dirigido a Suu Kyi, que impide acceder a la presidencia a aquellos que tengan lazos familiares con personas de otra nacionalidad.

Resultados de las tres últimas elecciones en Myanmar. Las elecciones de 2012 tuvieron que celebrarse para ocupar 48 escaños vacantes. Fuente: The Economist

Aunque la líder prodemocrática ha sido objeto de críticas a escala mundial por su falta de actuación ante los abusos militares contra rohinyás en Rakáin y sus evasivas no han cumplido con las expectativas de una nobel de la Paz., la realidad es que incluso ella actúa con un margen de maniobra muy reducido. Por otro lado, su injerencia en los intereses del Tatmadaw debe ser cautelosa, sutil y progresiva: aparte de que los militares rechazaron y boicotearon su nombramiento, el Tatmadaw tiene capacidad para dar marcha atrás a las pocas reformas liberalizadoras que se han aprobado si su autoridad o sus privilegios se ven amenazados. A todo esto, tampoco debe olvidarse el racismo endémico de su electorado —fundamentalmente bamar— hacia la etnia rohinyá.

Para ampliar: “UN envoy averts possible military coup in Myanmar”, Larry Jagan en Bangkok Post, 2018

Es innegable que ha habido cierto aperturismo político en Myanmar. Las presiones externas y la insostenibilidad a largo plazo del Gobierno militar forzaron a introducir algún tipo de cambio. El Tatmadaw ha suavizado sus relaciones con el poder civil y se ha retirado del control directo del país, pero el hecho de que hayan sido los propios militares quienes han encabezado el proceso de democratización pone límites al alcance de las reformas. Estas limitaciones se recogen claramente por escrito en la Constitución de 2008. Los militares no solo siguen siendo los garantes de la unidad y la estabilidad del Estado, sino que el propio sistema les permite darle la vuelta al proceso democrático. Igualmente, las prerrogativas formales e informales del Tatmadaw imposibilitan el funcionamiento del Estado de derecho y la posibilidad de que la democracia arraigue. La falta de mecanismos internos de control y equilibrio, junto con los factores históricos e ideológicos del Tatmadaw, hacen que las reformas democráticas en Myanmar sean únicamente superficiales hasta la fecha.

Una transición sin final

Una visión retrospectiva de las relaciones civiles-militares en Myanmar ayuda a comprender algunas de las cuestiones que se plantean en el país actualmente, incluyendo las atrocidades cometidas contra los rohinyás y la aparente indiferencia de Suu Kyi. La fragilidad del poder civil y la falta de paz que marcaron los primeros años de vida del Estado tuvieron una gran influencia en el desarrollo de su Historia. Asimismo, la transición ha sido liderada por los mismos que llevan más de medio siglo gobernando con mano de hierro el país, lo cual ha arruinado la validez democrática de cualquier cambio.

A la transición le queda aún un largo camino por recorrer en Myanmar. Los privilegios y la cultura militares, la inestabilidad étnica y la ausencia de un proceso de reparación de los abusos causados por los militares son algunas de las cuestiones que deben resolverse para garantizar el control y la estabilidad de un Gobierno civil. Sus líderes deberán aumentar el diálogo con el Tatmadaw para conseguir gradualmente más confianza y un sistema político libre de interferencia militar, especialmente en lo que se refiere a la reconciliación étnica y a la seguridad.

Para ampliar: “Myanmar: de Estado fallido a presidente de la ASEAN”, Antonio Ponce en El Orden Mundial, 2014

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