Política y Sociedad Europa

Historia y funcionamiento de la Comisión Europea

Historia y funcionamiento de la Comisión Europea

La Comisión Europea es la institución más poderosa de la Unión Europea. Se la considera “el Gobierno de la UE”: hace las propuestas de ley y las ejecuta, y negocia los tratados internacionales en nombre de la Unión. A lo largo de su historia, la Comisión ha ido democratizándose y perdiendo poder a favor del resto de instituciones comunitarias, pero podría volver a ganarlas si la UE avanza hacia un sistema federal.

El germen de la Unión Europea surgió de la devastación de la Segunda Guerra Mundial. Cinco años después del fin del conflicto, Robert Schuman, ministro francés de Asuntos Exteriores, y Jean Monnet, consejero del Gobierno francés, propusieron el Plan Schuman. Schuman y Monnet pretendían crear un nuevo sistema de integración política europea para evitar otra guerra en el continente. De aquella propuesta nació la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la primera comunidad supranacional de Europa. Durante años, esos materiales habían servido para fabricar armas, así que Schuman y Monnet creían que si los países ponían su producción en común, una nueva guerra sería más difícil.

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La CECA se fundó en 1951 con seis países miembros: Francia, Italia, los Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo y la Alemania occidental. Tras la entrada en vigor del Tratado de París, el tratado fundacional de la organización, en 1952, se establecieron sus instituciones. Todas ellas son el origen de las de la UE: la entonces Alta Autoridad se convertiría en la actual Comisión Europea, la Asamblea Parlamentaria en el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros en el Consejo de la Unión Europea. Además, como la UE, la CECA contaba con un tribunal, la Corte de Justicia.

La Alta Autoridad, el germen de la Comisión Europea

Las instituciones de la CECA tenían el mandato de asegurar que se cumpliesen los objetivos fijados por la organización, como garantizar el abastecimiento del mercado común o la igualdad de acceso a las fuentes de producción de los países miembros. Pero, al contrario que el resto de instituciones, la Alta Autoridad no tenía unas competencias bien definidas. Su función era más general: servir como guardiana del Tratado de París y vigilar su cumplimiento.

Para facilitar que la Alta Autoridad pudiera ejercer esa labor, era la única institución supranacional de la CECA: tomaba sus decisiones de forma independiente a los países miembros. La “guardiana” estaba formada por nueve miembros. Dos correspondían a cada uno de los países grandes: Francia, Italia y Alemania, mientras que Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo tenían uno cada uno. Pero la importancia de la Autoridad no se limitaba a su naturaleza institucional, sino que, además, asumió el poder ejecutivo de la organización. La Autoridad podía emitir tres tipos de resoluciones: decisiones obligatorias, recomendaciones —que fijaban objetivos vinculantes pero daban libertad a los países para elegir cómo alcanzarlos— y dictámenes no vinculantes.

Pronto, el carácter supranacional de la Alta Autoridad generó debate y discrepancias entre los seis países fundadores. Para limitar su poder, se estableció que el Consejo de Ministros y la Asamblea Parlamentaria —que representaban a los Gobiernos y parlamentos nacionales— sirvieran como contrapeso. La Asamblea, por ejemplo, podía forzar la dimisión de la Alta Autoridad al completo. Con todo, nunca llegó a ejercer este poder, y se optó más por una estrategia de cooperación entre la Asamblea y la Autoridad.

Otra cuestión polémica fue dónde debía establecerse la sede de la Alta Autoridad. Los seis países miembros daban gran importancia al reparto de las sedes de las instituciones de la CECA, porque acogerlas en su territorio les daría más peso en la organización. Tras más de un año de debates, Luxemburgo se hizo con la sede de la Alta Autoridad. Con esta cuestión ya solventada, el 7 de agosto de 1952 Jean Monnet fue elegido primer presidente de la institución, que tuvo su sesión inaugural tan solo tres días más tarde. 

Los nueve miembros de la Alta Autoridad de la CECA celebran su inauguración en Luxemburgo el 10 de agosto de 1952. Fuente: Parlamento Europeo

El primer cambio a la Alta Autoridad llegó el 25 de marzo de 1957, con la firma de los Tratados de Roma. Con ellos, los seis países fundadores de la CECA crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Se decidió que estas nuevas organizaciones compartieran la Asamblea Parlamentaria, pero no ocurrió lo mismo con el poder ejecutivo. Tanto la CEE como el Euratom contarían con sus propias instituciones ejecutivas, a las que denominaron “Comisiones”. Además, Francia y otros países querían dar más peso al Consejo —el órgano que representaba a los Gobiernos— en la toma de decisiones, así que dieron a estas comisiones menos poder que el que tenía la Alta Autoridad de la CECA. 

Sin embargo, la necesidad de ahorrar recursos provocó que en 1966 la CECA, la CEE y el Euratom se unieran en una sola organización: las Comunidades Europeas. El Tratado de Fusión simplificó la estructura institucional. En adelante, la Alta Autoridad y las dos Comisiones serían una sola: la Comisión de las Comunidades Europeas.

Para ampliar: The history of the High Authority of the European Coal and Steel Community, Raymond Poidevin & Dirk Spierenburg, 1994

La Comisión, motor del proyecto europeo

A pesar de la fusión, durante los primeros años la Comisión parecía más una confluencia de tres organismos que uno solo. Pero ello no le impidió seguir defendiendo y desarrollando el proyecto europeo. Un año después de su primera reunión, en 1968, la Comisión lanzó un ambicioso plan que pretendía avanzar hacia un sistema federal en las Comunidades Europeas. Ese nuevo sistema daría más poderes a la propia Comisión como órgano ejecutivo pero también democratizaría el proyecto. El Parlamento Europeo tendría voz en materia presupuestaria y habría elecciones directas para que la ciudadanía eligiera a los miembros de este organismo. Esas propuestas se fueron materializando en los años siguientes.

En paralelo al desarrollo institucional, el proyecto europeo empezó a sumar nuevos miembros. La primera ampliación llegó en 1973, con la entrada de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. La Comisión pasó de tener nueve miembros a trece: dos británicos y uno para Dinamarca e Irlanda. También como consecuencia de esta ampliación, la sede de la Comisión se trasladó provisionalmente a Bruselas, donde ha permanecido hasta hoy.

La crisis económica de los setenta frenó el desarrollo europeo por el que estaba apostando la Comisión. La gran burocratización de las Comunidades Europeas contribuyó al shock económico y provocó que el proyecto entrara en lo que se denominó “euroesclerosis”. En los seis países fundadores empezaron a crecer formaciones euroescépticas. Paralelamente, en 1974 se añadió una nueva institución a las Comunidades: el Consejo Europeo, lo que abrió la puerta a que la Comisión perdiera poder. El nuevo órgano representaría a los Gobiernos de los países miembros, al igual que el Consejo de Ministros, que luego pasaría a llamarse Consejo de la Unión Europea. Mientras que este está formado por ministros, aquel reúne a los jefes de Estado o de Gobierno.

Pese a todo, durante la década de los setenta la Comisión Europea alcanzó algunas de sus metas. Por ejemplo, con el Tratado de Bruselas de 1975, el Parlamento Europeo obtuvo el derecho de rechazar los presupuestos elaborados por la Comisión. Poco después, en 1979, se celebraron las primeras elecciones directas al Parlamento, que desde entonces se votan cada cinco años, coincidiendo con la renovación de la Comisión. A partir de esa primera cita con las urnas, la Comisión comenzó a tener más en cuenta al Parlamento, que se convirtió en un aliado frente al Consejo, a través del que los Gobiernos intentaban ganar más influencia en los procesos legislativos y presupuestarios.

De la euroesclerosis al europeísmo

Gracias a estos avances, las Comunidades Europeas abandonaron la “euroesclerosis” para entrar en una nueva etapa de europeísmo. Los ciudadanos europeos empezaron a involucrarse más en el proyecto, que además incorporó más miembros: Grecia en 1981 y España y Portugal en 1986. Tras esas ampliaciones, la Comisión pasó a contar con diecisiete miembros, pero el reparto seguía sin ser igualitario: Francia, Alemania, Italia, España y el Reino Unido tenían dos comisarios y el resto de países solo uno. El debate sobre el reparto no se solventaría hasta 1997, cuando todos los países pasaron a tener un único comisario.

La renovación del espíritu europeísta permitió que se fueran aprobando nuevos tratados para desarrollar el proyecto europeo. El poder ejecutivo de la Comisión quedó reforzado con el Acta Única Europea, firmada en 1986. El Acta estableció que las decisiones adoptadas por el Consejo solo pudieran ser ejecutadas por la Comisión. Además, este acuerdo allanó el terreno para el siguiente tratado, que supuso un verdadero punto de inflexión: el Tratado de Maastricht de 1992.

Conocido también como Tratado de la Unión Europea, Maastricht supuso enormes cambios estructurales. El principal es que las Comunidades Europeas quedaron unidas en una sola: la Unión Europea (UE). En lo que respecta a la Comisión, su presidente pasó a ser elegido por el Consejo Europeo, pero todos sus miembros, incluido el presidente, tendrían que ser aprobados después por el Parlamento Europeo.

El Tratado de Ámsterdam de 1997 modificó algunos puntos del tratado anterior, profundizando en el desarrollo de la Comisión. Ámsterdam creó la figura del jefe de la diplomacia europea, conocido oficialmente como “alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”, que ostenta uno de los vicepresidentes de la Comisión. También se puso fin a la desigualdad en el reparto de comisarios, otorgando uno a cada país. El cambio efectivo se produjo el 1 de enero de 2005, coincidiendo con la “gran ampliación” que incorporó a la UE a diez países de Europa del Este. Suecia, Austria y Finlandia ya se habían unido en 1995, así que para entonces la UE contaba con veinticinco miembros y la Comisión, por ende, con veinticinco comisarios.

Para ampliar: The European Commission 1986-2000. History and memories of an institution, Éric Bussière, Piers Ludlow, Federico Romero, Dieter Schlenker, Vincent Dujardin & Antonio Varsori, 2019

La Comisión Europea, el Gobierno de la UE

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 marcó un nuevo punto de inflexión en la historia de la Unión y de la Comisión Europea. Con Lisboa, la Unión Europea adquirió personalidad jurídica propia, lo que permite a la UE firmar acuerdos internacionales en sus ámbitos de competencia. Las negociaciones de estos acuerdos correrían a cargo de la Comisión, que actuaría como el Gobierno de la UE. El tratado también organizaba y clarificaba por primera vez las competencias de la Unión, que serían ejecutadas por la Comisión. Las competencias se dividieron en tres tipos: las exclusivas, en las que la UE legisla de manera autónoma; las compartidas, en las que tanto la Unión como los Estados miembros tienen capacidad para legislar; y las competencias de apoyo, donde la UE se limita a asesorar a los Estados.

El Tratado de Lisboa también dio un paso importante para democratizar la Comisión Europea. Desde entonces, el Consejo Europeo debía proponer el candidato a presidente de la Comisión “teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas y después de haber hecho las consultas necesarias”. Después, el candidato tendría que ser aprobado por mayoría absoluta en el Parlamento Europeo. Sin embargo, el Tratado no especificaba cómo debían ser esas “consultas necesarias”.

Por ello, en 2012 el Parlamento Europeo instó en una resolución a que los partidos políticos europeos propusieran a un candidato propio para las elecciones europeas de 2014. A este proceso se le denominó spitzenkandidaten, palabra de origen alemán que significa ‘candidato principal’. La idea consistía en que, por ejemplo, si el Partido Popular Europeo proponía a Jean-Claude Juncker como su spitzenkandidaten y ganaban las elecciones, Juncker debía ser el candidato propuesto por el Consejo para presidir la Comisión. Así sucedió en 2014, y Juncker fue nombrado presidente.

Con esta propuesta, el Parlamento Europeo intentaba hacer más directa y democrática la elección del presidente de la Comisión. El método del spitzenkandidaten no aseguraba que el partido más votado obtuviese la presidencia de la Comisión, pero daba a entender que sería el mejor posicionado para conseguir el apoyo del Parlamento. Así, cuando la ciudadanía votara, sabría de antemano quiénes eran los candidatos de cada partido para presidir la Comisión.

Sin embargo, el spitzenkandidaten no volvió a funcionar en las siguientes elecciones europeas, en 2019. El Consejo Europeo acabó proponiendo como presidenta a la conservadora alemana Ursula Von der Leyen, hasta entonces ministra de Defensa en el Gobierno de Angela Merkel y que no era la candidata oficial de ningún grupo político. Von der Leyen se convirtió en la primera mujer presidenta de la historia de la Comisión. La razón del fracaso del spitzenkandidaten se explica por el rechazo al método por parte del Consejo Europeo, que lo percibió como una usurpación de sus poderes. A pesar de los esfuerzos del Parlamento, el Consejo sigue siendo el órgano encargado de proponer al candidato y no está legalmente obligado a respetar la regla del spitzenkandidaten.

La Comisión en la UE del futuro

Desde la creación de la CECA en 1951, las tres principales instituciones legislativas del proyecto europeo se han disputado las competencias y poder: la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y los Consejos Europeo y de Ministros. Con el tiempo, la Comisión ha ido perdiendo parte de su gran poder inicial. Tratado tras tratado, el Parlamento Europeo fue adquiriendo las capacidades para las que nació: controlar a la Comisión. Pero además, las discrepancias con el Consejo Europeo han limitado la capacidad de la Comisión en ámbitos como la crisis económica de 2008, la crisis migratoria en 2015 o la pandemia de coronavirus en 2020. 

Pese a todo, a lo largo de su historia la Comisión se ha ido democratizando y se ha vuelto más representativa. Cada país miembro aporta un comisario que debe contar también con la aprobación del Parlamento, y en los últimos años se ha buscado que haya equilibrio entre hombres y mujeres. La Comisión Von der Leyen afrontará muchos retos durante su legislatura, como la pandemia, el brexit, la relación con Estados Unidos y China o avanzar hacia una Europa más verde y digital. Sin embargo, la cuestión principal seguirá debatiéndose: si la Comisión volverá a ganar competencias, encaminando a la UE hacia un sistema federal, o si los Gobiernos, a través del Consejo Europeo, seguirán marcando la dirección política de la Unión.

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