Todavía no está claro que todas las personas que se acogieron a la ley de nietos para lograr la nacionalidad española puedan votar en las elecciones generales del 29 de noviembre. En septiembre, el Tribunal Supremo suspendió cautelarmente la inscripción en el censo electoral de aquellos nacionalizados que presentaron una presunción automática de exilio de su ascendiente, sin acreditarlo con documentación directa. El tribunal justificó la medida argumentando que esto podría «afectar a la transparencia del proceso electoral y a la confianza de la ciudadanía en sus resultados» por un aumento sustancial del Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
Desde la ley electoral de 1985, los ciudadanos españoles que residen o han nacido en el extranjero pueden votar en elecciones generales, autonómicas y europeas. En estos cuarenta años, el censo exterior ha ido aumentando de forma sostenida y ya supera los 2,7 millones de personas, aunque la baja participación ha hecho que su peso electoral sea generalmente limitado, sobre todo desde la introducción del conocido como voto rogado. En las últimas elecciones generales de 2023, la participación desde el exterior representó solo el 0,84% de los votantes. Pese a esto, el voto exterior ha vuelto a ser objeto de debate por la oleada de nacionalizaciones de la ley de nietos, aprobada en 2022.
Entre ese año y 2026, el censo exterior ha aumentado en 461.858 personas. Aunque todavía quedan muchas solicitudes por resolver y seguirá sumándose gente, no se trata de una magnitud inédita. Según datos del Ministerio del Interior y el INE, entre 1996 y 2000 el censo exterior creció en 404.003 votantes, y entre 2011 y 2015 en 397.276. Es decir, hace años ya se incorporaron cifras parecidas en un plazo similar.
Además, y más allá de la ley de nietos y de la polémica por la decisión del Tribunal Supremo, votar desde el exterior depende de plazos y trámites que pueden dejar fuera a un elector. De la misma forma, y aunque el censo crezca rápido, eso no implica que los votos también lo hagan, ni dónde sucederá: España es uno de los pocos países de Europa que permite al elector escoger a qué municipio pertenece su voto, lo que puede desequilibrar el peso real de cada provincia.
¿Cómo funciona el voto exterior?
La Constitución obliga al Estado a facilitar el voto de los españoles en el extranjero (art. 68.5), pero es la ley electoral de 1985 la que fija las condiciones. Según esta norma, pueden participar en las elecciones todos los españoles residentes en el extranjero; basta con inscribirse como residente ausente en el consulado, para después pasar a formar parte del CERA. Aunque hay una excepción: los comicios municipales, que exigen residencia efectiva en España.
El voto desde el exterior se emite unos días antes de las elecciones y puede ejercerse por correo o de forma presencial en las embajadas y consulados de los países de residencia. Desde allí, los votos se envían a las juntas provinciales, que hacen el conteo en territorio español, aunque esto no sucede hasta cinco días después de la jornada electoral.
En 2011, el procedimiento de participación desde el exterior pasó a incluir el voto rogado. Esta norma exigía a los votantes en el extranjero solicitar previamente la documentación electoral y pasar por una serie de trámites burocráticos. La medida se aprobó en un contexto de desconfianza del voto exterior, después de años de denuncias e irregularidades en el voto emigrante gallego, incluidos casos de papeletas atribuidas a personas fallecidas.
El voto rogado trataba de acabar con esos problemas, pero añadió un entramado de trámites que desplomó la participación, pasando del 31,7% en 2008 al 4,9% en 2011. Tras varios comicios con una participación mínima desde el exterior, en 2022 se eliminó la traba de la solicitud previa y se estableció que la documentación se enviará de oficio a los inscritos en el CERA, además de ampliar el voto presencial en consulados y permitir la descarga de papeletas. Pese a esto, en 2023 apenas se logró una participación exterior del 10%.
¿Cuál es el peso real del voto CERA?
Aunque por volumen el voto CERA podría tener un peso destacado en unas elecciones, en la práctica solo ha cambiado el reparto de escaños del Congreso en tres elecciones generales: en 1993, cuando el PSOE arrebató un escaño al PP en Cantabria; en 2019, cuando el PP le quitó otro al PNV en Vizcaya; y en 2023, cuando el PSOE perdió otro en favor del PP en Madrid.
Además, más inscritos no equivale automáticamente a más peso electoral. Durante la vigencia del voto rogado, el CERA siguió creciendo mientras la participación se desplomaba: de rondar el 30% a nivel histórico al 4,9% de 2011 o 5,7% de 2019. En 2023, pese a la reforma, solo fue una décima parte del censo exterior el que acudió a las urnas.
Tampoco todo el que ha solicitado la nacionalidad por la ley de nietos va a terminar votando pronto. Pedir la nacionalidad es solo el primer paso de un largo proceso hasta la aprobación. Las más de dos millones de solicitudes presentadas están lejos de aprobarse. De 2022 a mediados de 2026, el consulado de Buenos Aires solo pudo procesar un 6,3% del total de las solicitudes presentadas.
A esto hay que sumar la movilización electoral, que cambia de forma importante en función de la región del mundo. En 2023, más de la mitad de los electores exteriores vivía en América Latina, pero los residentes en Europa fueron los que concentraron el 62% de los votos emitidos, con Francia, Alemania y Reino Unido entre los principales países.
España, un caso particular en la UE
Al no existir en España una circunscripción propia para el exterior, cada elector se asigna a su último municipio de residencia o, si nunca ha vivido en España, al «de mayor arraigo» suyo o de sus ascendientes. Madrid destaca en este sentido: además de ser la capital y una de las regiones más pobladas, su dinamismo migratorio —tanto de entradas como de salidas— ha llevado a que 9 de cada 100 electores de la circunscripción estén censados fuera de España.
España no es el único país que asigna el voto exterior a una circunscripción del país de origen: Estados Unidos y Reino Unido lo vinculan a la última residencia, o a la de los padres.
En el resto de la Unión Europea, el voto desde el extranjero se reparte entre dos extremos. Cinco países lo restringen: Malta no lo permite, Chipre lo retira a quien lleva seis meses sin residir en el país, e Irlanda, Dinamarca y Alemania lo condicionan al tiempo de ausencia o a la intención de regresar. En el otro extremo, Italia y Francia lo garantizan sin condiciones y han creado escaños exclusivos para su diáspora. Italia reserva 8 diputados y 4 senadores, y Francia tiene 11 diputados propios.
Una pregunta sin respuesta única
Detrás del voto exterior hay una pregunta que va más allá de las cifras: ¿quién forma parte de una comunidad política? Para el teórico político Rainer Bauböck, los ciudadanos que viven fuera deben conservar el voto mientras su futuro siga ligado a su país, aunque advierte de que ese vínculo no es igual de fuerte para todos los descendientes. El filósofo Claudio López-Guerra defiende lo contrario: quienes viven en un territorio son los que soportan cada día sus leyes, la residencia sería una base más sólida para votar. El caso español pone a prueba las dos ideas: ¿cómo representar a una diáspora cada vez mayor sin restar peso a quienes viven en cada provincia?
A eso se suma la confianza en el sistema. En el pasado hubo irregularidades en el voto exterior gallego, y la respuesta, el voto rogado, redujo mucho la participación. Se puede mantener el modelo provincial con más controles, crear una circunscripción propia o combinar las dos cosas. Cada opción resuelve unos problemas y crea otros, y elegir una depende tanto de sus efectos sobre la participación, la igualdad del voto y la confianza como de qué idea de pertenencia se quiera defender.