¿Van Rusia y Bielorrusia camino de convertirse en un único país?

Los líderes de Bielorrusia y Rusia firmaron en secreto el 3 de septiembre un documento asentando las líneas generales sobre las que se basará un ambicioso programa de integración económica entre ambos países para 2021.El petróleo ha sido omnipresente en las negociaciones, pues es la piedra de toque de la dependencia de Minsk con Moscú. Y mientras la soberanía e independencia bielorrusa peligra, los EE. UU. parecen más interesados en otras regiones del globo.

Vladímir Putin y Alexandr Lukashenko firmaron el pasado mes de septiembre un acuerdo secreto que rubrica un profundo acuerdo de integración económica entre Rusia y Bielorrusia. El documento, llamado “Programa de acción de Rusia y Bielorrusia para la implementación de las provisiones del acuerdo de creación del Estado de la Unión” se filtró dos semanas después de su firma, confirmando el temor de quienes temían por la soberanía bielorrusa. El Programa prevé la creación de una política macroeconómica común y sistemas de pagos y de control de la moneda únicos. También se establecerá un regulador común del mercado del petróleo, de la electricidad y del gas, y códigos fiscal y civil únicos. Como consecuencia del acuerdo, los dos países vecinos llegarían a un nivel de integración económica mayor no sólo que el establecido por la Unión Económica Euroasiática —de la cual ambos son Estados miembro— sino incluso de la Unión Europea. De esta forma, las economías de Rusia y Bielorrusia serán más cercanas a las de los Estados que conforman una Confederación o incluso una Federación. 

El primer ministro ruso Dimitri Medvédev puso sobre la mesa la idea de actualizar el Estado de la Unión entre ambos países por primera vez en diciembre de 2018. Este tratado, firmado en 1997, ya preveía un alto grado de integración, y sin embargo, ha quedado en gran medida en papel mojado desde entonces. Los bielorrusos han tratado de negociar con Moscú para evitar lo que inevitablemente sería una pérdida significativa de soberanía, pues Rusia es 80 veces más extensa y tiene 15 veces más población que su vecino del oeste. Además, el PIB ruso es al menos 28 veces mayor que el bielorruso. Con estas diferencias, cualquier acuerdo de integración supondrá una supeditación de Bielorrusia a los intereses rusos. Entonces, ¿por qué ha accedido el presidente Lukashenko a un acuerdo tan ambicioso?

Para ampliar: “La Unión Económica Euroasiática o la reconstrucción del espacio postsoviético”, Fernando Arancón en El Orden Mundial, 2015

Bajo el mandato de Lukashenko, Bielorrusia ha adoptado una política exterior ambivalente y ambigua durante décadas, acercándose a Occidente o a Rusia dependiendo del rédito que pudiera obtener en cada ocasión de cada uno de los socios. Por supuesto, en asuntos más sensibles, como los diferentes proyectos de integración euroasiática que ha lanzado Moscú, Minsk no tenía otra opción que seguir las directrices del Kremlin. Sin embargo, en otros asuntos sí que ha tenido más maniobrabilidad. Entre estos, sorprende por ejemplo que Lukashenko haya reconocido Crimea como territorio ruso de facto pero no de jure, a pesar de ser uno de los aliados principales de Moscú y de la importancia que esta cuestión tiene para Rusia. La razón principal por la que Moscú ha podido mantener a Minsk dentro de su esfera de influencia ha sido la dependencia económica y energética de Bielorrusia con su vecino oriental. El 44% de las exportaciones de Bielorrusia van a Rusia, mientras que el 56% de sus importaciones provienen del mismo país.

De entre las importaciones, el crudo es la más importante con mucha diferencia. Minsk ha estado comprando a los rusos crudo por debajo de precio de mercado durante décadas para mantener sus dos refinerías en Mozyr y Novopolotsk al 100% de su capacidad, y exportar posteriormente petróleo refinado obteniendo así un gran beneficio. Los subsidios llegaron hace unos años al punto en el que se llegaron a estimar en el 15% del PIB de Bielorrusia cada año. Dos aspectos preocupaban al Kremlin particularmente: primero, Bielorrusia exportaba parte de este crudo subsidiado directamente a terceros países logrando beneficio sin esfuerzo y a costa de Rusia.

Para ampliar: “Petróleo y gas al servicio del zar”, Adrián Albiac en El Orden Mundial, 2015

Este tema se zanjó parcialmente en 2017 con un acuerdo entre ambos Estados que convertía a Rusia en el único proveedor de petróleo a Bielorrusia, y establecía que Minsk recibiría anualmente 18 millones de toneladas para sus refinerías, y 6 más para exportar. Sin embargo, desavenencias en torno a la redistribución de ese petróleo, ya fuera crudo o refinado, constituyen el segundo problema. Bielorrusia empleaba a menudo puertos lituanos y letones —siendo tanto Lituania como Letonia repúblicas exsoviéticas y ahora miembros de la UE y de la OTAN—, y por lo tanto pagaba a estos países las tarifas de tránsito correspondientes, en lugar de usar vías alternativas que emplearan puertos rusos. Ante esta situación, Rusia viene amenazando desde 2014 con reducir el subsidio a Bielorrusia, llegando hasta el punto de asegurar que en 2019 se terminarían totalmente los subsidios al crudo para Bielorrusia. La alternativa, si Bielorrusia quería mantener los subsidios, pasaba por avanzar en la integración económica entre ambos países.

Así, Putin y Lukashenko se han reunido media docena de veces en lo que va de año para sentar las líneas generales del acuerdo que ahora se conoce. La propuesta del primer ministro ruso Medvédev no sentó nada bien en Minsk en un principio. Además, alimentaba este malestar la teoría de que este acuerdo será el punto de partida para una unión política total y la formación de un nuevo Estado, del cual Vladímir Putin sería el futuro presidente, soslayando de este modo la limitación constitucional de mandatos que pesa actualmente sobre el mandatario ruso, y permitiendo por tanto que Putin siga en el poder después de 2024. En este hipotético escenario, Lukashenko tendría, en el mejor de los casos, un puesto similar al de primer ministro.

Para ampliar: «La unión de Rusia y Bielorrusia: ¿maniobra de Putin para mantenerse en el poder?», Blas Moreno en El Orden Mundial, 2019

Sin embargo, dada la delicada situación económica de Bielorrusia, la dependencia con Moscú y la falta de alternativas diplomáticas en Occidente, Lukashenko no ha tenido otra opción que aceptar mayor integración, si bien esta es menor que la que en un principio deseaba Moscú. Se estimaba que las arcas bielorrusas perderían un total de entre 8 y 12 mil millones de dólares entre 2019 y 2024 debido al fin de los subsidios. Para complicar más las cosas, en 2019 Rusia exportó a Europa petróleo contaminado por valor de 2.700 millones de dólares, causando enormes pérdidas a los países que lo recibieron. Bielorrusia fue el primer país en detectar el problema, y sin embargo, Moscú tardó meses en compensar a Minsk por las pérdidas en las que había incurrido, lo que indica que el Kremlin aprovechó la ocasión para ejercer más presión económica sobre Lukashenko para que este accediera al proyecto de integración. 

A pesar de que Bielorrusia se defienda afirmando que el acuerdo no va más allá de lo ya acordado en el Tratado de la Unión entre Bielorrusia y Rusia de 1999, Rusia ha logrado una gran victoria con él, tanto geopolítica como social. No es casualidad que las arduas negociaciones se gestaran mientras Moscú se enfrentaba a las mayores manifestaciones en una década por haber impedido a candidatos independientes presentarse a las elecciones municipales en Moscú. Mientras se cuestiona la autoridad de Putin, él ha conseguido cerrar un acuerdo histórico con Lukashenko que le dará un necesitado impulso a su popularidad. El acuerdo secreto supuestamente se filtró, pero el Gobierno ruso no tardó en reconocer su veracidad, alimentando las sospechas de que ellos mismos entregaron el documento a la prensa. Sin embargo, no todo son ventajas para el Kremlin. Existen serias dificultades que derivan de la naturaleza económica de Bielorrusia, que está aún en gran medida controlada por el Estado: las empresas rusas pronto podrían tener que competir en igualdad de condiciones contra la gran empresa que es a día de hoy el Estado bielorruso.

En cualquier caso, los detalles de la integración han de ser acordados en los próximos meses y, hasta entonces, podrían cambiar cosas. No obstante, tras la puesta en marcha del plan, tome este la forma que tome, Moscú tiene asegurado más control sobre Minsk de lo que había tenido hasta ahora, y el acuerdo bien podría ser el punto de partida para mayor integración militar o incluso política. Mientras tanto, EE. UU. se ha mantenido ocupado con disputas con Corea del Norte, Irán y China y no ha interferido en la disputa por el precio del petróleo o las negociaciones de integración entre Rusia y Bielorrusia.

La principal preocupación de Washington con respecto a Minsk —con quien las relaciones han sido bastante malas durante los últimos años a pesar de los gestos de Minsk para revertir la situación— es que Rusia establezca una base militar en su territorio. Por el momento Minsk ha negado en todo momento que esto esté sobre la mesa, pero resulta evidente que a mayor integración entre ambos, más probable será que esto ocurra. Muy representativo de la tardía reacción de Washington es el hecho de que los EE. UU. y Bielorrusia reestablecieron las relaciones diplomáticas en septiembre y tras once años de ruptura; solo dos semanas tras la firma del acuerdo entre Moscú y Minsk. Está claro que las prioridades actuales de la Administración de Trump no pasan por Bielorrusia, pero cuando Washington quiera reaccionar quizá ya sea demasiado tarde.

Para ampliar: “Bielorrusia: veinte años de dictadura en Europa”, Pablo Moral en El Orden Mundial, 2014