El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, también conocido por las siglas en inglés, NAFTA) fue aprobado por el Senado estadounidense en 1993 por 61 votos a favor frente a 38 en contra. El TLCAN, instado por Reagan, negociado por H. W. Bush y aprobado por Clinton, creó un nuevo canon en los acuerdos de libre comercio replicado por Estados Unidos y otros países en acuerdos futuros, creando una zona de libre comercio entre Estados Unidos, Canadá y México que eliminaba barreras comerciales y fijaba normas comunes a las tres economías. Pese a ello, el consenso de la clase política estadounidense a la hora de su ratificación era tenue —más de ciento cincuenta demócratas votaron en contra del acuerdo en la Cámara de Representantes pese a que Clinton les pidió que votaran a favor— y el debate continuaría una vez implementado al considerar muchos que el TLCAN era la principal causa de la salida de empresas de Estados Unidos y de la pérdida de empleo. Sin embargo, el consenso en torno a la necesidad de favorecer el libre comercio mediante la adopción de tratados similares continuó en las administraciones de Bush hijo, aunque en menor medida debido a las guerras de Irak y Afganistán, y de Obama, impulsor de los fallidos TTIP con la Unión Europea, y TPP en las dos orillas del Pacífico, en Asia y Latinoamérica.
No sería hasta la llegada de Trump a la Casa Blanca cuando el ya obsoleto consenso comercial del TLCAN quedaría rechazado por completo. Como candidato a presidente, Trump calificó el acuerdo como “el peor acuerdo de libre comercio jamás firmado” y aseguró que promovería su renegociación. Abriendo una guerra comercial con China, sacando a Estados Unidos del TPP en la primera semana de su mandato, aumentando aranceles y criticando supuestas prácticas abusivas de aliados como Japón o la Unión Europea, y convirtiendo a Estados Unidos en un país revisionista respecto al sistema comercial multilateral, Trump apostó por la ruptura con la política comercial tradicional, que “maltrataba a los hombres y mujeres olvidados” a expensas de la clase política, y mostró su voluntad por articular una nueva.
Ello pasaba necesariamente por reformar el TLCAN, el tratado comercial más importante del que Estados Unidos forma parte. Aunque no estaba solo en ese asunto: existía un amplio consenso en cuanto a la necesidad de su renovación. El acuerdo, negociado hace treinta años, no incluía provisiones ajustadas a la realidad del comercio digital en Norteamérica, generaba un impacto negativo al medio ambiente y era criticado por sus efectos negativos tanto para trabajadores en los tres países y su sistema de resolución de disputas. Así, solo cuatro meses después de llegar a la Casa Blanca, Trump anunció que renegociaría el TLCAN.
Para ampliar: “El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en la encrucijada”, Trajan Shipley en El Orden Mundial, 2018
Un nuevo paradigma
La competitiva visión que Trump tiene sobre las relaciones internacionales le hace reacio a acuerdos multilaterales en los que no se consiga una ventaja absoluta para EE. UU., ya sean para combatir el cambio climático, reducir la influencia de China en el Pacífico o impedir que Irán desarrolle un programa nuclear. De ahí que su postura hacia este tipo de acuerdos sea amenazar con romperlos o renegociarlos. Como cualquier acuerdo de libre comercio, el TLCAN, tenía efectos negativos para algunos ámbitos de la economía estadounidense, por lo que Trump optó por renegociarlo a los pocos meses de llegar a la Casa Blanca; pretendía alcanzar un nuevo acuerdo comercial que, además de promover el libre comercio, fuera, a sus ojos, justo y recíproco.
Las negociaciones empezaron en agosto de 2017, alcanzando un principio de acuerdo un año más tarde. Sin embargo, con la firma de este preacuerdo en la cumbre del G20 en Buenos Aires, en noviembre de 2018, solo se alcanzaba el primer paso del nuevo TLCAN. En el sistema político estadounidense, el Congreso posee competencias para regular el comercio, además que cualquier tratado internacional ha de ser ratificado por dos tercios del Senado. Esto supone que, en la práctica, el poder ejecutivo del presidente para negociar tratados de libre comercio es limitado, lo que obliga a que en muchas ocasiones, como en este caso, los restantes países se vean obligados a realizar una segunda fase negociadora con el Congreso. Así, como reconocía el negociador jefe mexicano Jesús Seade, el resultado final no es exactamente lo que deseara Trump, ya que “muchos objetivos de los demócratas eran parecidos a los de México”.
De esta forma, el preacuerdo firmado por Trump ha sido sustancialmente modificado durante 2019, incluyendo algunas prioridades de los demócratas, como reglas de origen más exigentes, cambios en los mecanismos de resolución de disputas entre inversores y Estados, avances en derechos laborales para trabajadores mexicanos y una menor protección de la industria farmacéutica. Esto se añade a inclusión de provisiones más exhaustivas para el comercio digital, que se encontraban prácticamente ausentes en el TLCAN, así como una prohibición de devaluaciones competitivas de divisas —una obsesión de Trump para evitar el déficit comercial— y una cláusula de caducidad, la conocida como sunset clause (‘cláusula de puesta de sol’).
El USMCA, que quedará oficialmente aprobado una vez que lo ratifiquen los respectivos Ejecutivos, así como el Parlamento canadiense, es el primer acuerdo comercial en décadas que cuenta con el respaldo de uno de los grandes sindicatos estadounidenses, el AFL-CIO, cuyo presidente, Richard Tumka, lo catalogó como “un acuerdo que la gente trabajadora puede apoyar con orgullo”. Además, el consenso entre los partidos Republicano y Demócrata es prácticamente absoluto: los únicos senadores demócratas que no votaron a favor del acuerdo, entre ellos su líder Chuck Schumer o el precandidato presidencial Bernie Sanders, lo hicieron aduciendo que el pacto se quedaba corto en materia medioambiental y aceptando el resto de su contenido. La presidenta de la Cámara de Representantes, la demócrata Nancy Pelosi, alababa el acuerdo como “una victoria para los trabajadores estadounidenses”. Además, paradójicamente, el nuevo TLCAN parece haber basado su estructura y parte de su contenido en el TPP, acuerdo del que Trump se retiró en sus primeros días en la Casa Blanca.
Con base en la cláusula de caducidad, las tres partes pueden acordar renegociar del tratado durante los primeros seis años desde su entrada en vigor, prorrogables hasta dieciséis en el caso de que no haya acuerdo al respecto. Esto prueba el carácter volátil e incierto del comercio mundial a día de hoy, con escenarios inciertos en relación a los avances tecnológicos, la rivalidad estratégica entre Estados Unidos y China, el cambio climático o la supervivencia de organizaciones multilaterales como la Organización Mundial de Comercio (OMC). En cualquier caso, el nuevo USMCA ha conseguido lo imposible en la política estadounidense: ha generado un consenso casi unísono en materia comercial, en un momento en el que Trump necesita atribuirse esta victoria para vender a su electorado su faceta de negociador de acuerdos, razón por la cual ha acabado por aceptar los cambios impuestos por los demócratas.
Para ampliar: “Anatomía de una guerra comercial”, Fernando Rey en El Orden Mundial, 2019
Implicaciones globales
Este nuevo consenso en materia comercial, un híbrido entre el nacionalismo trumpiano y el progresismo demócrata, tendrá consecuencias más allá del USMCA y no debe ser leído de forma aislada a otras posturas similares que, aunque llevan gestándose durante un largo tiempo, han emergido de forma explícita con la llegada de Trump al poder. En primer lugar, continúa la preferencia de Estados Unidos por la bilateralidad en el ámbito comercial, ilustrada por su bloqueo al órgano de apelación de la OMC, que ha sumido el futuro de esta organización en la incertidumbre. Esto augura un escenario en el que Estados Unidos tratará de velar por sus propios intereses a través de acuerdos selectos en un contexto cada vez más multilateral.
Así, el modelo de acuerdo USMCA, con el que tanto demócratas como republicanos parecen sentirse cómodos, podría servir de inspiración para futuros acuerdos, como el esperado entre EE. UU. y Reino Unido tras el brexit, cuyas negociaciones podrían comenzar en febrero, o un hipotético acuerdo con la Unión Europea, por el que Trump ya ha empezado a presionar. No obstante, estos acuerdos se antojan a priori más conflictivos que el USMCA, ya que ninguna de las dos contrapartes tiene tanta dependencia del mercado estadounidense como la que tienen Canadá y México.
Por último, no hay que descartar las implicaciones que el USMCA tendrá respecto a China. La relación entre los dos países es enormemente compleja, no solo en lo comercial, y puede calificarse hasta cierto punto de interdependiente. Washington ha empezado a contemplar a China como una amenaza vital en lo económico y estratégico para la que se necesita una estrategia más fuerte, ya sea utilizando tratados al estilo del USMCA para frenar al gigante asiático, como pretendía el malogrado TPP, o incorporando algunas de sus cláusulas, particularmente las relativas a la protección de la propiedad intelectual, a un futuro acuerdo comercial con China.
Para ampliar:“Estados Unidos abre en Europa un nuevo frente de la guerra comercial”, Fernando Arancón en El Orden Mundial, 2019