El hukou es un pasaporte interno que vincula los derechos sociales al lugar de nacimiento en China. Para los migrantes rurales que se trasladan a las ciudades es complicado regularizar su situación, por lo que viven sin derecho a sanidad, educación, pensiones o compra de vivienda. Esta población flotante es de 290 millones de personas —el 35% de la población activa— y vive en las ciudades con su hukou rural.
Este mecanismo de control migratorio fue crucial para que China se volviese la fábrica del mundo, ya que permitía una fuente continua de mano de obra barata para las industrias exportadoras, situadas sobre todo en la costa del país. Sin embargo, ahora que ese modelo de crecimiento parece haber llegado a su límite y la natalidad se está frenando, la reforma de los hukou es más urgente que nunca.
Los planes de reforma no eliminarían todas las restricciones
El Gobierno chino ha anunciado en su último plan quinquenal, el XIV (2021-2025), que quiere flexibilizar la obtención del hukou en ciudades de menos de cinco millones de habitantes. El objetivo es que el 65% de la población viva en ciudades para 2025, lo que supone acelerar el proceso de facilitar los permisos de residencia ya iniciado en 2014.
En los últimos años, varias urbes han rebajado los requisitos de residencia para atraer inmigrantes nacionales —en especial jóvenes licenciados— que sostengan los mercados inmobiliarios y hagan crecer la economía. Incluso ciudades que superan los cinco millones de habitantes, como Shijiazhuang, han flexibilizado sus procesos. Otras más pequeñas, como Hangzhou o Xi’an, facilitarán el hukou local para solicitantes que tengan un cierto nivel de formación.
La reforma no afecta a megalópolis como Pekín y Shanghái, que superan los veinte millones de habitantes y donde la concesión del permiso aún dependerá de un sistema por puntos. Quienes tengan un buen empleo, hogar estable en la ciudad, formación académica elevada, logros en innovación o inversiones en start-ups obtendrán mejores puntuaciones. La dificultad es tal que solo 13,59 millones de habitantes de Pekín contaban con permiso de residencia en la ciudad a finales de 2017.
Las grandes ciudades ofrecen mejores oportunidades laborales y bienes públicos de mayor calidad, pero las autoridades consideran que han llegado al límite de población manejable y solo atraen mano de obra cualificada para intentar prescindir del resto. Esto permite empujar a muchos migrantes hacia ciudades más pequeñas, donde es más fácil obtener la residencia.
La contrapartida es que este sistema genera desigualdad estructural. Los inmigrantes más acaudalados y formados obtendrán el hukou en ciudades más ricas con mejores servicios públicos y oportunidades laborales, mientras que los más pobres quedarán atrapados en ciudades más pequeñas con servicios de menor calidad.
El hukou ha sido injusto, pero útil para el modelo chino
Aunque en su origen, en 1958, el hukou pretendía limitar la migración del campo a la ciudad, su objetivo cambió con el inicio de las reformas de mercado en los años ochenta. Entonces se empezó a fomentar la migración a las ciudades, lo que provocó el mayor desplazamiento migratorio interno de la historia: trescientos millones de personas en cuarenta años. La mayoría provenían del interior del país y llegaban a las ciudades costeras en busca de mejores condiciones de vida.
Sin embargo, esta política se combinó con la ausencia de concesión de permisos de residencia en las ciudades. Las autoridades locales utilizaban el hukou para limitar la universalidad de los servicios públicos. Además, los trabajadores quedaban legalmente desprotegidos y condenados a abusos como el impago de sus salarios. Este gran flujo de mano de obra barata ha generado un mercado de trabajo segmentado y ha lastrado las mejoras en las condiciones del resto de trabajadores, pero también impulsó el mayor crecimiento económico de la era moderna.
El sistema de permisos de residencia fue la base del modelo exportador chino centrado en productos de bajo valor añadido, pero ahora empieza a jugar en contra del crecimiento de la economía y del bienestar de la población. Hasta 31 millones de niños viven en sus pueblos al cuidado de parientes mientras sus padres trabajan en las ciudades, ya que solo así pueden escolarizarlos. Esto limita su acceso a la educación de mejor calidad y desincentiva la natalidad, incluso aunque se haya roto con la política del hijo único. A su vez, gran parte de la población anciana regresa al campo cuando envejece para poder subsistir.
La reforma es fundamental para el crecimiento
El Gobierno chino tiene dos motivaciones para reformar los permisos de residencia. Primero, la recuperación económica sigue siendo desequilibrada, ya que se ha asentado en la inversión y las exportaciones, manteniendo el consumo muy débil. Segundo, el estancamiento demográfico reflejado en el censo de 2020 ha alarmado a las autoridades, llevándolas a empezar a permitir hasta tres hijos por pareja.
En los últimos cuarenta años, la migración interna suponía una fuente casi inagotable de mano de obra barata que hacía crecer la industria, las exportaciones y las ciudades, aumentando la inversión en infraestructuras. Ambos, exportaciones e inversión, han sido los motores del PIB chino en las últimas décadas, pero una natalidad estancada y la ralentización de la migración a las ciudades cambia este panorama.
Los líderes del Partido Comunista reconocen el problema y llevan diez años anunciando un cambio de modelo para impulsar el mercado interno. En particular, insisten en aumentar los ingresos de las familias para fomentar el consumo y aumentar la natalidad. Flexibilizar el permiso de residencia en las urbes puede aliviar ambos problemas.
Por una parte, abolir el hukou podría impulsar el crecimiento incrementando la mano de obra en los sectores urbanos. Además, que los trabajadores migrantes tengan acceso a sanidad, pensiones o educación ayudaría a redistribuir la riqueza, permitiendo reducir las elevadas tasas de ahorro y aumentar el consumo hasta un 27%.
La misma medida podría fomentar la natalidad, pues los padres que trabajan en ciudades y dejan a sus niños en el campo para que estudien no tienen incentivos para tener más descendencia. Con acceso a las escuelas de las ciudades, en general mejores, se incentivaría la natalidad y se impulsaría la educación de las futuras generaciones, aumentando la mano de obra cualificada y la productividad a largo plazo.
Una reforma tan positiva como complicada
Aunque la reforma podría impulsar una transformación económica, existen resistencias a implementarla. Ello explica que los cambios en el hukou y el modelo económico chino de la última década hayan sido lentos y de éxito cuestionable. La economía china todavía depende bastante de altas tasas de inversión y de las exportaciones, y mantiene un consumo débil.
Al flexibilizar el permiso de residencia, los Gobiernos provinciales y municipales tendrían que asumir la mayoría del nuevo gasto en programas de seguridad social y otros servicios públicos, pues el Gobierno central no ha dado suficiente apoyo financiero. Además, el sector que vive del viejo modelo tiene reticencias, sobre todo aquellas empresas que exportan productos de bajo valor añadido.
A esto se suma el rechazo de muchos migrantes, que pese a trabajar en las ciudades no quieren renunciar al hukou rural porque perderían el derecho al uso de la tierra en su residencia natal. De hecho, muchos trabajadores han aprovechado este derecho al no encontrar empleo durante la pandemia. Además, no les interesa mucho el permiso en ciudades pequeñas porque allí los servicios sociales no son mucho mejores que en el campo.El reto del Gobierno es enorme. La estabilidad y legitimidad del Partido Comunista ha estado asociada a mejorar las condiciones de vida de la población, y para China es necesario fortalecer la fuente de crecimiento con miras a su objetivo de duplicar el PIB per cápita para 2035. El camino pasa por una política fiscal que disminuya el gasto en infraestructura, que aumente el apoyo a los hogares y que fortalezca las redes de seguridad social. Y para ello es ineludible reformar los permisos de residencia.
