Política y Sociedad Europa

El Consejo de Seguridad y los siloviki en la Federación Rusa

El Consejo de Seguridad y los siloviki en la Federación Rusa
Putin preside el Consejo de Seguridad de la Federación Rusa. Fuente: Consejo de Seguridad

Muchos de los actores políticos más influyentes de la Federación Rusa pertenecen a un reducido grupo de hombres provenientes de los distintos cuerpos y agencias de seguridad: los llamados siloviki. El Consejo de Seguridad incluye a la mayoría de ellos y se ha convertido en un centro de poder que determina la visión política y la narrativa geopolítica oficial del Kremlin.

Putin comenzó a trabajar para el KGB en 1975. Durante la caída del muro de Berlín en 1989, se encontraba destinado en la República Democrática Alemana. Posteriormente escaló posiciones en el Servicio Federal de Seguridad (FSB por sus siglas en ruso), sucesor de los servicios de inteligencia soviéticos, hasta llegar a dirigirlo en julio de 1998. Un año y medio después se convertiría en presidente de la Federación Rusa. Su paso por los servicios secretos ha beneficiado a muchos de sus antiguos colaboradores, lo cual queda demostrado por la gran cantidad de oficiales rusos que provienen del FSB, y han marcado la forma en la que el presidente entiende y hace política. Los números de las agencias encargadas de la seguridad en Rusia se han doblado desde que Putin accedió al poder: el FSB emplea a entre 60.000 y 120.000 personas, el Servicio de Fronteras a 200.000, la Guardia Nacional a 340.000, el Ministerio de Situaciones de Emergencia a aproximadamente 300.000 y el Ministerio del Interior a cerca de 900.000. Estos son solamente los cuerpos más numerosos de un país que dobla a la UE en policías por habitante.

Serbia y Rusia son los Estados con mayor proporción de agentes policiales, después de algunos micro-Estados. Fuente: Wikimedia

En este contexto, el Consejo de Seguridad (CS) de la Federación Rusa se ha convertido en uno de los órganos más importantes del país en materia de discusión y elaboración de política nacional y exterior. El CS, una institución heredada del pasado soviético que tiene como objeto tratar temas que afecten a la seguridad del país y al interés nacional, es ya más importante que la Administración presidencial como actor político en el Estado ruso. Sus miembros son algunos de los individuos más poderosos de Rusia —ya sea formal o informalmente—, y las interacciones y el balance de poder entre los distintos clanes internos determinan las líneas generales de la política del Kremlin. Los siloviki o segurócratas, figuras con gran poder político que provienen de los distintos cuerpos y agencias de seguridad del Estado, son el grupo más influyente.

Narrativas imperantes en Rusia

Rusia es el país más extenso del mundo con un territorio de más de 17 millones de kilómetros cuadrados. La sigue Canadá con poco más de la mitad de esa área. No debe sorprender, por lo tanto, que Rusia —un país que se extiende desde los mares Báltico y Negro, en Europa, hasta las disputadas islas Kuriles, en Asia oriental— esté compuesta de unos 180 grupos étnicos hablantes de más de 150 lenguas. Su gran diversidad étnica, cultural y lingüística se ve reflejada en la actual forma administrativa del Estado. La Federación Rusa se compone de 85 regiones que gozan de mayor o menor autogobierno dependiendo de su singularidad. Entre los 85 sujetos administrativos encontramos 46 provincias o regiones —óblast—, 22 repúblicas, nueve territorios —krais—, cuatro distritos autónomos —okrugs—, tres ciudades autónomas y el Óblast Autónomo Hebreo. Hasta aquí nada extraño: un Estado plurinacional cuya Constitución y organización reflejan su diversidad. Además, Rusia goza de un sistema político bicameral y una división de poderes similares a los de las democracias de Europa occidental, pues su Constitución de 1993 se redactó tomándolas como modelo.

Para ampliar: “Rusia, el último gran Estado plurinacional europeo”, Abel Gil en El Orden Mundial, 2016

Sin embargo, el orden constitucional y político ruso actual se elaboró durante un periodo de transición que no refleja el sentir ni el modo de pensar de la sociedad rusa contemporánea. La narrativa liberal imperante en los discursos de ciertos oficiales rusos en los años de la presidencia de Yeltsin (1991-1999), así como el expolio oligárquico de la economía durante la privatización descontrolada de los 90, produjeron una reacción en las élites que llevó a Vladímir Putin al poder en el cambio de milenio. La población, influida aún por la teoría y conceptos del periodo soviético y sumida en una grave crisis económica, apoyó el cambio en la estructura de poder. La elección de Putin fue posible por la alianza de dos de los tres grupos que tradicionalmente han ocupado el espacio ideológico dentro del cual se han movido la mayoría de los líderes del Estado ruso en su Historia, a saber, los estadistas y los civilizacionistas. El tercer grupo lo conforman los liberales proeuropeos, cuyo origen e inspiración suele atribuirse al reinado de Pedro el Grande (1682-1725); sus esfuerzos por modernizar y europeizar la atrasada Rusia aún se estudian en todos los libros de Historia del país.

Para ampliar: Russia’s Foreign Policy: Change and Continuity in National Identity, P. A. Tsygankov, 2010

Putin ganó el apoyo de los civilizacionistas con la promesa de una política exterior más activa en la búsqueda de una solución al problema de la diáspora rusa —o ‘mundo ruso’ (russkii mir), tal como se la conoce en el país—. Los estadistas, dominantes durante buena parte de la Unión Soviética, defendían la necesidad de una redefinición de la idea de “interés nacional”, que había girado en los años de Yeltsin en torno a la apertura al mundo capitalista y a las instituciones dominadas por Occidente, tales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Los estadistas entienden que solamente un elevado gasto en defensa y una centralización del poder y de la Administración conseguirán garantizar la integridad territorial rusa y la autonomía del país. Asimismo, desde la caída de la Unión Soviética, Rusia había perdido para muchos el papel que le correspondía como gran potencia por derecho propio.

Gasto militar en el mundo en relación al PIB (2012-2017).

El Consejo de Seguridad de la Federación Rusa

La prevalencia en la política rusa de la concepción estadista y el afán por regresar al selecto grupo de las grandes potencias, asentados sobre un complejo de inseguridad sustentado en la Historia de rebeliones, revoluciones e invasiones que ha sufrido el país, han sido el caldo de cultivo idóneo para la omnipresencia de las fuerzas de seguridad en las instituciones políticas rusas. La anexión de Crimea y la intervención en el Donbás en 2014 en apoyo de los separatistas, así como en Siria en 2015 en defensa de Bashar al Asad, llevaron a una serie de sanciones económicas y un aislamiento internacional que han acrecentado aún más la segurización de buena parte de la vida política rusa.

Esto quiere decir que sobre ciertos asuntos que deberían tratarse desde las instituciones políticas del país, tales como el Parlamento (Duma) o el Senado (Consejo de la Federación), se decide de facto a puerta cerrada mediante un grupo reducido de “personas fuertes” que en muchos casos provienen de las numerosas agencias de seguridad que existen en Rusia. En este contexto, el Consejo de Seguridad de la Federación Rusa se ha convertido en uno de los actores políticos más importante del país. En esta institución, creada en 1990 por la Unión Soviética, se decide sobre cualquier aspecto de la política nacional, exterior o militar que afecte a la seguridad del Estado ruso o de sus ciudadanos. Dada la vaguedad de esta definición, se abre la puerta a la elaboración de política económica o ecológica y atribuirse así de forma circunstancial competencias que pertenecen formalmente a instituciones democráticamente representativas.

Los miembros del CS pueden ser permanentes o no permanentes. Los primeros son aquellos con más poder o más cercanos a Putin y, por lo tanto, aquellos que participan en las sesiones donde se toman decisiones que afectan al interés nacional, como la participación en la guerra de Siria o la estrategia en la crisis venezolana. En 2014 las sesiones plenarias del CS —a las que acuden todos los miembros, permanentes o no— se redujeron a la mitad: dos al año. Paradójicamente, la reducción de estas sesiones se produjo por un aumento de la importancia de esta institución en el panorama político ruso. Ese año se acrecentarían la narrativa belicista y el clima de confrontación con Occidente a raíz de la guerra en Ucrania y la anexión de Crimea. Como respuesta, el secretario Pátrushev comenzó a organizar encuentros semanales exclusivamente con los miembros permanentes del CS para tratar los temas más acuciantes y coordinar respuestas a las distintas crisis que el Kremlin comenzaba a afrontar.

Los miembros permanentes del CS incluyen a figuras políticas como el primer ministro Medvédev o el presidente de la Duma, Viacheslav Volodin, pero también a Alexander Bortnikov, director del FSB (antiguo KGB); al general Serguéi Shoigú, ministro de Defensa, y a Vladímir Kolokoltsev, excomisario de policía y actual ministro del Interior. Actualmente, de los diez miembros permanentes, seis provienen de los distintos cuerpos de seguridad. En el discurso político ruso se conoce a este reducido grupo como siloviki (‘personas fuertes’) y está considerado el más poderoso tras los muros del Kremlin.

El lobby de los siloviki

El CS está formalmente encabezado por el presidente ruso, aunque el actor más relevante es el secretario, Nikolái Pátrushev. Pátrushev precedió y sucedió a Putin como director del FSB; es una persona muy cercana y leal al presidente y tiene un rol similar al del consejero de Seguridad Nacional en EE. UU. Es más, dentro de la Organización del Tratado de la Seguridad Colectiva entre países exsoviéticos, existe un Consejo de Secretarios de los Consejos de Seguridad que acerca a Pátrushev a sus homónimos y sus actividades de representación diplomática a menudo suponen una suplantación de las competencias del Ministerio de Exteriores, liderado por Serguéi Lavrov. Si, como es habitual, medimos el poder y cercanía a Putin de un individuo por el ascenso de su familia a puestos relevantes, en vista del reciente nombramiento del hijo de Pátrushev como ministro de Agricultura, podemos concluir que definitivamente goza del beneplácito del presidente. El secretario decide la composición del CS, aunque esta debe ser aprobada por Putin. Lejos de lo que pudiera parecer, esta competencia no ha permitido que el CS se llene de aliados de Pátrushev, ya que Putin ha logrado que su composición refleje las distintas sensibilidades y narrativas en la sociedad y la élite rusas.

De izquierda a derecha: los responsables de Exteriores —Serguéi Lavrov—, Defensa —Serguéi Shoigú— y el Consejo de Seguridad —Nikolái Pátrushev— en Rusia. Fuente: Ministerio ruso de Asuntos Exteriores (TW)

A pesar de que en ocasiones ciertos individuos destaquen, Putin ha aplicado exitosamente una estrategia de “Divide y vencerás” que ha limitado mucho las posibilidades reales de que un individuo o clan consiga tanto poder que eclipse a los demás. Putin transfiere y despide constantemente a figuras poderosas con el objetivo de mantener un balance de poder entre los distintos clanes. De esta forma, logra también que las distintas agencias de seguridad compitan entre ellas en lugar de concentrar sus esfuerzos contra la presidencia. Incluso dentro del lobby de los siloviki, esta estrategia ha provocado numerosas subdivisiones, alianzas temporales y enfrentamientos. Además, el carácter hiperpresidencialista de la Rusia de Putin le ha permitido llevar a cabo importantes reformas reasignando competencias entre instituciones o incluso creando nuevas con objeto de salvaguardar el equilibrio de fuerzas.

Por ejemplo, el ministro de Defensa, Serguéi Shoigú, tiene un perfil estadista y menos ideológico que muchos otros miembros del CS. Shoigú y Pátrushev están considerados, si no los artífices, al menos figuras determinantes a la hora de convencer a Putin de acometer la campaña en Siria. En 2015 y 2016, cuando el gasto en defensa se disparó, la popularidad de Shoigú llegó a tal punto que la prensa rusa llegó a especular que Putin podría elegirlo como candidato a sucederlo en las elecciones presidenciales de 2018.

No es una casualidad que precisamente en 2016 Putin ordenara la creación de la  Guardia Nacional Rusa o Rosgvardia como contrapeso al Ministerio de Defensa de Shoigú. El cuerpo, liderado por el general Viktor Zolotov —cuya lealtad a Putin nadie discute—, cuenta con 340.000 efectivos, a disposición del presidente para cualquier tarea dentro de las fronteras rusas. Putin ha enviado recientemente al cuerpo —conocido como “el ejército privado de Putin”— a la región de Ingusetia, en el Cáucaso norte, para reprimir las protestas de marzo; unos meses antes, en enero, gigantes del petróleo ruso escribieron una carta a Pátrushev en la que se quejaban de la presión que la Rosvgardia ejerce sobre ellos para asegurarse el monopolio de las licencias de seguridad en su infraestructura. Zolotov es un miembro no permanente del CS, pero su relevancia es tanto política como militar: cuando, durante una guerra entre clanes de siloviki en 2007, se enfrentó a Pátrushev y los aliados de Zolotov fueron arrestados, el general logró mantenerse en posiciones de poder gracias a la protección de Putin.

Además de las guerras abiertas, las dinámicas en las que se mueven las distintas agencias de seguridad rusas incluyen otras formas de competición. Bortnikov, director del FSB desde 2008, es una figura muy poderosa gracias a esta organización, que compite en atribuciones y fondos con el Ministerio del Interior. Así, debido a la gran inestabilidad en el Cáucaso norte, Moscú destina una enorme cantidad de recursos a combatir la insurgencia y garantizar la seguridad en la zona. El FSB trata de llevar a cabo grandes operaciones contra terroristas u organizaciones criminales para demostrar al Kremlin que ellos mejor que nadie pueden lidiar con la inestabilidad en la región y de este modo garantizarse los fondos destinados a esta misión. Recientemente, el FSB también ha estado detrás del arresto de numerosos gobernadores regionales de Rusia, lo que demuestra que Putin deja mucho margen a Bortnikov.

Juegos de poder más allá del Kremlin

La llegada de Putin al poder supuso una gradual reelaboración del discurso oficial que enfatizó cada vez más la idea de devolver a Rusia el estatus que supuestamente le corresponde en el actual mundo multipolar. Tras las revoluciones de colores en países del entorno de Rusia durante la década pasada, que afectaron muy negativamente a las relaciones con Occidente, Putin dio un discurso en la Conferencia de Seguridad de Múnich en febrero de 2007 que señalaba el advenimiento de un mundo multipolar y vaticinaba el regreso de Rusia a la escena internacional. En línea con esta visión del mundo, Putin aumentó el gasto en defensa, expandió los poderes de los cuerpos y agencias de seguridad del Estado para protegerse contra elementos desestabilizadores, tanto externos como internos, y llevó a cabo reformas que limitaban el poder de otros centros de poder político en el país y lo concentraban en instituciones en Moscú.

Estas nuevas narrativas han permitido al Consejo de Seguridad convertirse en uno de los principales actores políticos. Para evitar que sus miembros adquieran demasiado poder, Putin ha fomentado el conflicto entre ellos. Cuando han estallado guerras entre los siloviki, se ha reestructurado el balance de poder mediante reformas. Tras las últimas, entre 2016 y 2017, el FSB ha resultado el más beneficiado y ha mostrado su poder mediante el arresto de gobernadores regionales, senadores y otras figuras políticas. Al mismo tiempo que fortalecía los servicios de inteligencia, Putin creaba la Rosvgardia como gran contrapeso a estos y al Ministerio de Defensa, con lo que creaba un nuevo espacio de poder y nuevas dinámicas.

Las decisiones políticas más importantes para el Kremlin se deciden en las reuniones de este reducido grupo de diez personas, que se reúne aproximadamente una vez por semana y cuya visión de las relaciones internacionales es un juego de suma cero en el que, para que Moscú gane, los demás han de perder. Nada indica que en el futuro próximo Rusia cambiará sustancialmente sus narrativas actuales. Todo dependerá del balance de poder dentro del siloviki cuando Putin decida dar un paso atrás y de la firmeza con la que apoye a su sucesor. Aun así, las escaramuzas entre familias o clanes se intensificarán a medida que se acerque el final de la era de Putin. Hoy por hoy, solo nos queda aguardar y observar al presidente y a los miembros del CS, cuya paranoia parece tener pocos límites.

Para ampliar: “Sombras que nunca desaparecen: los servicios de inteligencia rusos”, Jimena García en El Orden Mundial, 2017

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