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El debate en África entre centralizar el poder y cedérselo a las regiones

El debate en África entre centralizar el poder y cedérselo a las regiones
Fuente: AMISOM, Flickr.

La crisis política en Etiopía y Somalia ha puesto de relieve el debate sobre la idoneidad de la descentralización política de los países africanos. Los abusos de los Gobiernos centrales y la falta de desarrollo y unidad nacional han llevado a esta tendencia de dar más poder a las regiones. Su éxito, sin embargo, depende del contexto cultural e histórico de cada país y de que haya instituciones centrales que regulen su funcionamiento.

El primer ministro de Etiopía, Abiy Ahmed, le declaró la guerra al estado federal de Tigray, una de las regiones del país, el 27 de noviembre de 2020. Estaba harto de los desafíos del Gobierno regional y buscaba una estabilidad que consideraba inalcanzable de otra manera. Esta guerra civil ha mostrado el fracaso del modelo etnofederal etíope, una organización estatal acordada tras la caída de la dictadura comunista en 1991 para intentar acomodar a las noventa etnias que conviven en el país.

Ahmed ha chocado con varias etnias en su intento de unificar Etiopía. Los oromo, la más grande y a la que él pertenece, critican su equidistancia; una facción de los ahmara, la segunda etnia más numerosa, intentó un golpe de Estado en su región en junio de 2019; y los tigray, que tradicionalmente habían gobernado el país, asaltaron una base militar en el otoño de 2020 encendiendo la mecha de este último conflicto. Además, la minoría wolaita protesta para pedir un Estado federal propio después de que Ahmed se lo concediera a otra, la sidama. Ninguna etnia comparte el proyecto de Ahmed de unir al país, sino que buscan más poder regional y un Gobierno central reducido.

El debate territorial no se limita a Etiopía: se replica en Camerún, envuelto en un conflicto con demandas secesionistas de las regiones anglófonas; o Kenia, que promulgó hace una década una nueva Constitución con descentralización política. También en Somalia, que no termina de estabilizarse: había previstas elecciones generales para diciembre de 2020, pero el desacuerdo entre el Gobierno central y los estados federales en el reparto del poder ha impedido celebrarlas y ha devuelto al país a un punto muerto. La dicotomía entre centralizar o descentralizar la organización estatal afecta en especial a los países africanos, multiétnicos y con fronteras establecidas durante la ocupación colonial. Los casos recientes de Etiopía y Somalia han revivido ahora el debate sobre qué modelo adoptar.

Kenia, un ejemplo descentralizador

Tras la caída de la Unión Soviética en 1990, las organizaciones multilaterales y los donantes han potenciado procesos de descentralización en África. Buscan repartir el poder más allá de las capitales y democratizar los países, desarrollar las regiones más desfavorecidas y reducir la posibilidad de conflicto entre comunidades. La Carta Africana de Participación Popular en el Desarrollo y la Transformación, que la Comisión Económica para África de las Naciones Unidas firmó en 1990 junto a ONG, empresarios y miembros de la sociedad civil en Arusha (Tanzania), expuso que África tenía una “excesiva centralización de poder”. Según la carta, esta centralización impedía “la participación efectiva de la abrumadora mayoría”. Desde entonces, más de una docena de países africanos, como Sudáfrica, Uganda o Kenia, cuentan con un sistema descentralizado. 

Kenia introdujo en 2010 una nueva Constitución descentralizada con 47 condados, a los que se transfirieron competencias en sanidad, agricultura o infraestructura. El cambio llegó tres años después de las controvertidas elecciones presidenciales de 2007, que provocaron el episodio más grave de violencia interétnica de la historia independiente del país, con al menos mil muertos y 600.000 desplazados. Para evitar que el conflicto derivara en una guerra civil se formó un Gobierno de coalición con la promesa de reformar el sistema centralizado, establecido por el padre fundador y primer presidente de la Kenia independiente, Jomo Kenyatta (1964-1978).

Kenyatta descartó un sistema federal en favor del control centralizado buscando crear una identidad nacional y reducir las diferencias étnicas. Cuatro décadas después, sin embargo, Kenia seguía sin conseguirlo. Las instituciones centrales no tenían la capacidad de llegar a las regiones alejadas de la capital, Nairobi, por lo que sus políticas no se hacían efectivas allí y dejaban grandes diferencias de desarrollo. Esa falta de capacidad reforzaba el sentimiento étnico, con un gran arraigo histórico previo a la colonización. El sistema centralizado, además, daba un poder excesivo al vencedor de las elecciones presidenciales, en las que tiene mucha importancia la afiliación étnica. Las comunidades apoyan a su candidato con la expectativa de que, si llega al poder, beneficiará a los suyos. En los comicios de 2007, el presidente Mwai Kibaki recibió el apoyo del 94% de su tribu, los kikuyu. Lo mismo ocurrió con los candidatos opositores y sus comunidades: a Raila Odinga lo apoyaron el 99% de los luo y a Kalonzo Musyoka, el 82% de los kamba. 

División administrativa de Kenia.
Mapa de los 47 condados kenianos tras la descentralización del país. Fuente: Iván Kim

Después de los episodios de 2007 se decidió repartir el poder entre las comunidades con un sistema descentralizado. Las fronteras regionales se basaron en las demarcaciones que los colonizadores británicos usaban para dividir a la población keniana por tribus. Esto creó mini-Estados monoétnicos: cuarenta condados con más del 75% de su población de la misma comunidad y solo siete regiones sin grupo étnico mayoritario. Gracias a los comicios regionales, ahora es menos probable que los políticos opositores aviven el conflicto, ya que les interesa en evitar la violencia en sus zonas de origen, donde muchos de ellos gobiernan. Las elecciones de 2017 demostraron el éxito de la descentralización: pese a que tuvieron que repetirse por acusaciones de fraude, no hubo violencia generalizada.

Sudán del Sur o Somalia, fracasos de la descentralización

Otros países han intentado crear Estados descentralizados con peores resultados, como Sudán del Sur. Tan solo dos años después de independizarse en 2011 con una organización federal, el país se sumió en una guerra civil entre los partidarios del presidente, Salva Kiir, de la etnia dinka, y los del vicepresidente Riek Machar, de la comunidad nuer, y solo ahora el conflicto parece cerca de terminar.

Estos fracasos tienen dos motivos principales. Primero, para que un Estado descentralizado funcione debe haber un Gobierno central fuerte que regule el sistema, pero en muchos casos las regiones tienen tanto o más poder que el Ejecutivo nacional. Esa tensión es la que ha llevado a la reciente guerra civil en Etiopía, por ejemplo. También es el caso de Somalia, que en 2012 acordó instaurar un sistema descentralizado con cinco estados federales además de Somalilandia, una región que declaró su independencia unilateral en 1991 y que el Gobierno somalí no controla. La actual crisis política y el aplazamiento de las elecciones de 2020 están provocados por desacuerdos con los Gobiernos de las regiones de Puntlandia y Jubalandia, que incluso mantienen relaciones diplomáticas con países como la vecina Kenia al margen del Gobierno somalí central. 

A la debilidad de los Gobiernos nacionales se une la histórica capacidad de organización de las etnias. En la época precolonial, la comunidad zulú en Sudáfrica o la buganda en Uganda formaron reinos extensos con sistemas legales, lo que favoreció su desarrollo y mejoró su capacidad de administración. La Constitución de Sudáfrica todavía le reconoce al rey zulú el poder de resolver cualquier disputa por la propiedad de la tierra en la provincia de KwaZulu Natal, hogar de los zulúes. En cambio, otras etnias como la nuer o la dinka eran sociedades sin organización clara, lo que ha perjudicado su desarrollo económico y su capacidad de gobierno en países como Sudán del Sur.

Complicaciones de la centralización

La trayectoria histórica también ha marcado el desarrollo de los países centralizados. Las potencias europeas impusieron distintos modelos a sus colonias. Francia apostó por una política de asimilación: integró el territorio y población coloniales en sus instituciones estatales, igual que España con el Sáhara Occidental, al que consideró una provincia desde 1958. Por el contrario, el Reino Unido prefirió un gobierno indirecto con apoyo en los líderes tribales.

Estas diferencias se han transmitido hasta la actualidad. Los países con pasado colonial francés son los más centralizados del continente, y ninguno de ellos es considerado una democracia. Ese es uno de los principales problemas del sistema centralizado: otorga al Gobierno nacional un gran poder que a menudo cae en manos de dictadores. Seis de los diez presidentes que más tiempo llevan en el poder son africanos, una lista que encabeza el camerunés Paul Biya, con casi 46 años de gobierno.

En cambio, Tanzania, que fue colonia británica, como Kenia, sí ha conseguido crear una unidad nacional y reducir el sentimiento étnico. El primer presidente tanzano, Julius Nyerere (1964-1985), estableció un Estado socialista centralizado. Además, consideraba la cultura como un elemento unificador y promovió el suajili como idioma nacional a través de la educación. Desde finales del siglo XX, Tanzania ha potenciado una descentralización controlada con transferencias de recursos a las administraciones locales, lo que ha coincidido con un aumento en la identificación étnica entre los tanzanos.

Sin embargo, las políticas para crear una identidad nacional no han calado en algunas regiones, donde han surgido movimientos secesionistas. En Nigeria, excolonia británica, el pueblo igbo autoproclamó su independencia en varias regiones del sur del país, lo que llevó a la sangrienta guerra de Biafra (1967-1970). En Camerún, de mayoría francófona, la demanda de profesores y abogados para utilizar el inglés en las dos regiones anglófonas ha derivado en una guerra de independencia. Ghana, otra excolonia británica, se enfrenta en menor medida a un desafío parecido en la región de Togolandia Occidental, que reclama su independencia.

Idoneidad variable

Las tensiones regionales están abriendo el debate entre tener un Estado centralizado o dar espacio a la diversidad en países multiétnicos como los africanos. La idoneidad de los dos sistemas viene determinada por la historia política de cada país, la herencia precolonial y por cómo administraron las fuerzas europeas el territorio durante su ocupación. La tendencia desde finales del siglo XX ha sido a descentralizar, pero estas reformas no pueden prosperar sin un poder central capaz de establecer las normas y acordar un contrato social. En países donde los Gobiernos regionales son igual o más poderosos que el nacional, como Etiopía o Somalia, es difícil que un sistema federal funcione. En cambio, la descentralización trae estabilidad y desarrollo en países con instituciones centrales más desarrolladas, como Sudáfrica o, recientemente, Kenia.